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地質(zhì)災害風險管理措施
自然災害風險管理的途徑主要有兩種：一是通過降低自然災害的危險度，即控制災害的強度和頻度，實施防災減災措施來降低風險；二是通過降低區(qū)域易損度，即合理布局和統(tǒng)籌規(guī)劃區(qū)域內(nèi)的人口和資產(chǎn)來降低風險。比較而言，通過后者降低區(qū)域易損度是目前較易實施的風險管理的主要途徑。此外，購買人身和財產(chǎn)保險，將風險轉(zhuǎn)移至保險公司，也是自然災害風險管理的行之有效的措施。
風險管理的目的是降低風險或轉(zhuǎn)移風險。風險無處不在，其中一部分風險是可以接受的，稱之為可接受風險（Acceptable risk），這部分風險不需要降低和轉(zhuǎn)移;一部分風險是不可以接受的，稱之為不可接受風險（Unacceptable risk），這部分風險需要降低和轉(zhuǎn)移，屬于需要進行風險管理的范圍。從風險管理的角度，雖然可將風險分為可接受和不可接受兩類，但兩者的區(qū)分并沒有嚴格的界線。根據(jù)已有的泥石流風險等級的劃分，我們認為可將極低風險理解為可忽略風險，:而可忽略風險即可視為可接受風險。因此，至少極低風險這一等級的風險我們認為是屬于不需要管理的可接受風險的范圍。
針對風險度是由危險度和易損度共同構(gòu)成的這一基本事實，可將地質(zhì)災害的減災措施分為三類：一是災害改善，通常使用工程 *** ，降低災害發(fā)生的頻率，讓災害遠離人民；二是行為改善，采取避讓和預警系統(tǒng)等降低災害影響，或通過制訂規(guī)劃、教育法規(guī)和經(jīng)濟 *** 手段降低易損性。三是損失共享，包括保險系統(tǒng)、災害救助、開發(fā)援助和補償。具體說明如下：
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（1）降低危險度。有些自然災害，如地震、海嘯、火山、臺風（太平洋西部）、颶風（大西洋西部和西印度群島）和龍卷風，可以通過預測預報來避免。目前世界上能夠比較成功預報的自然災害是臺風和颶風。由于有全方位、全天候氣象衛(wèi)星的監(jiān)測，通過衛(wèi)星云圖的分析，已經(jīng)能夠比較準確地預報臺風的規(guī)模、路徑、到達時間和登陸點。但從本質(zhì)上講，預測預報并沒有降低自然災害危險度，因為它既沒有降低自然災害發(fā)生的規(guī)模，也沒有降低自然災害發(fā)生的頻率。但是預測預報可為降低自然災害易損度提供良好基礎，從而為降低自然災害風險度創(chuàng)造有利條件。降低自然災害危險性就是通過人類的強力干預，以此改變自然災害事件的發(fā)生過程。對于泥石流災害來說，降低危險度是可能的，我們可以通過土木工程措施，采取攔、擋、排的方式控制松散固體物質(zhì)的供給和輸移，從而達到降低泥石流規(guī)模的效果。上游形成區(qū)的梯級谷坊壩、中游流通區(qū)的攔沙壩群和下游堆積區(qū)的排導槽，可以穩(wěn)定谷坡，攔截部分松散固體物質(zhì)，還可以減緩溝床坡度，延緩松散固體物質(zhì)聚積時間，從而達到降低泥石流發(fā)生頻率的效果。此外，通過生物工程措施改變地表徑流狀況，削減洪峰和清水流量，也可以部分地達到降低泥石流災害危險度的目的。當然，在實施工程措施降低滑坡泥石流災害危險性的同時，也隱藏著增加技術事故的危險性。
（2）降低易損度。在更多的情況下，我們總是力圖把風險降低到一個可以接受的程度，而不是完全徹底地消除風險。因此，降低易損度，不失為風險管理的一項行之有效的措施。首先是災害識別，判別泥石流溝，弄清泥石流分布情況，劃定危險范圍，進行危險度分區(qū)。然后是控制危險區(qū)內(nèi)財產(chǎn)增長規(guī)模和人口發(fā)展速度，在危險區(qū)內(nèi)要嚴格控制新建大型項目的審批，控制固定資產(chǎn)的投資規(guī)模，限制永久性高層建筑的興建。嚴格執(zhí)行計劃生育政策，降低人口自然增長率，控制流動人口大規(guī)模流入，最后的辦法才是撤離疏散。撤離危險區(qū)內(nèi)的人口和轉(zhuǎn)移危險區(qū)內(nèi)的財產(chǎn)是降低滑坡泥石流風險度的最穩(wěn)妥的辦法。
（3）風險轉(zhuǎn)移和災害保險。通過災害保險將風險部分轉(zhuǎn)移也是風險管理的一種常用方式。然而，災害保險只是對災害損失的轉(zhuǎn)移，讓災害損失與更多的人分攤，并沒有從實質(zhì)上減輕或消除災害損失。盡管如此，災害保險的確提高了災害易發(fā)區(qū)人們的承災能力，大大降低和減緩了災害發(fā)生后對災區(qū)人們帶來的沖擊和痛苦。因此，災害保險是一項行之有效的措施，在發(fā)達國家比發(fā)展中國家更為流行。在自然災害風險管理的實際操作中，往往要標本兼治，多管齊下，采取降低風險和轉(zhuǎn)移風險的綜合措施。
小結(jié)
自然災害風險管理的途徑主要有兩種：一是通過降低自然災害的危險度，即控制災害的強度和頻度，實施防災減災措施來降低風險；二是通過降低區(qū)域易損度，即合理布局和統(tǒng)籌規(guī)劃區(qū)域內(nèi)的人口和資產(chǎn)來降低風險。比較而言，通過后者降低區(qū)域易損度是目前較易實施的風險管理的主要途徑。此外，購買人身和財產(chǎn)保險，將風險轉(zhuǎn)移至保險公司，也是自然災害風險管理的行之有效的措施。
針對風險度是由危險度和易損度共同構(gòu)成的這一基本事實，可將地質(zhì)災害的減災措施分為三類：一是災害改善，通常使用工程 *** ，降低災害發(fā)生的頻率，讓災害遠離人民；二是行為改善，采取避讓和預警系統(tǒng)等降低災害影響，或通過制訂規(guī)劃、教育法規(guī)和經(jīng)濟 *** 手段降低易損性。三是損失共享，包括保險系統(tǒng)、災害救助、開發(fā)援助和補償。
地質(zhì)災害風險評估框架
一、地質(zhì)災害風險評估
地質(zhì)災害風險評估，即分析不同強度的地質(zhì)災害發(fā)生的概率及其可能造成的損失，是對風險區(qū)發(fā)生不同強度地質(zhì)災害活動的可能性及其可能造成的損失進行的定量化分析與評估。地質(zhì)災害風險評估的目的是清晰地反映評估區(qū)地質(zhì)災害總體風險水平與地區(qū)差異，為指導國土資源開發(fā)、保護環(huán)境、規(guī)劃與實施地質(zhì)災害防治工程提供科學依據(jù)。地質(zhì)災害風險區(qū)劃是按計算的地質(zhì)災害期望損失值分成不同等級風險區(qū)，針對不同風險區(qū)的特點提出減少風險的各項對策。
根據(jù)地質(zhì)災害風險的構(gòu)成因素，地質(zhì)災害風險評估主要應包括兩個方面：一是危險性評估；二是易損性評估。滑坡風險分析（區(qū)域尺度）不僅可以識別現(xiàn)有承災體的影響，還可以識別出與未來開發(fā)相關的潛在影響，這對未來開發(fā)決策具有指導意義。也就是說，地質(zhì)災害風險分析就是對滑坡災害進行風險識別、風險評估、風險估計，回答“什么原因”、“在哪發(fā)生”、“什么時候發(fā)生”、“強度多大”、“頻率多少”、“影響多大”、“風險水平是否可以接受”這些關鍵問題。并在此基礎上優(yōu)化組合各種風險管理技術，做出風險決策。對地質(zhì)災害實施有效的控制和處理風險所致?lián)p失的后果，期望以最小的成本換取大的安全保障。滑坡、泥石流等地質(zhì)災害風險總是與人類社會共存,人類社會所能做的工作，就是要降低滑坡、泥石流等地質(zhì)災害風險，進行風險分散和轉(zhuǎn)移，將風險管理到一個可以接受的程度，而風險評估則是實現(xiàn)風險管理的關鍵。
在地質(zhì)災害風險計算的基礎上進行風險評估，主要是判斷存在的風險是否可接受，并制定風險處理選擇方案或建議。一般將風險分為可接受水平、容忍水平或不可容忍水平。什么水平的風險是可以接受或容忍的，在很大程度上取決于當?shù)厣a(chǎn)力水平和防災能力、心理預期、社會和文化價值取向等因素。比如在比較貧困落后的地區(qū)，所能接受的災害風險水平要比相對富裕地區(qū)高。在風險高地區(qū)生活的人，所能接受的風險水平要比生活在低風險地區(qū)的人高。因此，在不同地區(qū)和不同人群，可接受的風險水平是不一樣的。可接受的風險水平要綜合考慮各種因素，進行風險-效益分析，最后得出權(quán)衡后的風險水平。香港特區(qū) *** 巖土工程辦公室將新開發(fā)坡體的可接受的個人風險定為1×10-5，對于已存在的坡體開發(fā)個人風險定為1×10-4。一般使用頻率—死亡人數(shù)（FN）圖解法確定可接受的社會風險水平（圖1-2）。
圖1-2 一定規(guī)模（死亡人數(shù)）的事件發(fā)生頻率與死亡人數(shù)（FN）圖解（據(jù)澳大利亞巖土力學協(xié)會，2000）
二、地質(zhì)災害風險評估框架
地質(zhì)災害風險管理主要包括風險識別、風險評估和風險處置三個方面。首先是風險識別，然后進行風險評估，在此基礎上通過成本-效益 *** 以及綜合考慮各方面因素確定減災行動。降低地質(zhì)災害風險涉及風險的接受、避讓、預防、減輕或共同分擔。減災手段包括“硬”的工程 *** ，還包括“軟”的立法、教育、保險、援助、應急和規(guī)劃。關于滑坡風險管理，目前世界上還沒有一個通用的框架，比較公認的是澳大利亞巖土力學協(xié)會（2000）在其滑坡風險管理指南中確定的框架（圖1-3）。
香港斜坡安全管理是一項持續(xù)努力和全方位的長期計劃，其宗旨是更大程度地降低香港的滑坡風險。從20世紀90年代開始，香港將量化風險的理念引入邊坡安全管理政策中，開展了一系列試驗研究，并將試驗研究成果應用到邊坡安全政策中。香港邊坡安全量化風險評估采用了Stewart （2000）提出的香港化學工業(yè)界的風險管理框架（圖1-4），內(nèi)容主要包括風險分析、風險評估和風險管理。風險管理是風險評估、風險控制和實施行動和/或監(jiān)測計劃的整個過程。風險控制涉及風險處理措施的評估（包括風險減輕、風險接受和風險避讓）。根據(jù)風險控制過程的結(jié)果實施行動和/或監(jiān)測計劃。參照英國健康與安全行政官（HSE）風險容忍準則（圖1-5），制定了“滑坡風險準則”。當風險水平介于兩個極限之間（位于“可容忍區(qū)”）時，針對這一風險指標要求開始采取行動，將風險降至“切實可行的”水平。這就是所謂的ALARP要求。對每個存在潛在危險性設施都實施了減輕風險計劃，隨后對土地利用規(guī)劃實行控制，以避免風險加大，并在可能的情況下降低附近地區(qū)的風險。
圖1-3 滑坡風險管理程序（據(jù)澳大利亞巖土力學協(xié)會AGS，2000）
可以說，香港風險管理理念是在1993年被用于檢查邊坡安全政策的，到1995，風險管理手段開始被認為是有助于邊坡安全的一項不可或缺的政策。利用量化風險評估（QRA）技術，來計算和管理滑坡風險已經(jīng)逐漸獲得香港巖土工程業(yè)界的認同，因而驅(qū)使相關技術在近年來得到發(fā)展和應用。
圖1-4 香港化學工業(yè)界風險管理框架
圖1-5 健康與安全行政官（HSE）的風險容忍度框架
地質(zhì)災害風險基本概念及內(nèi)涵
一、地質(zhì)災害定義
地質(zhì)災害屬于災害的一種類型，目前對災害尚無公認的嚴格定義。聯(lián)合國災害管理培訓教材將其定義為：自然或人為環(huán)境中，對人類生命、財產(chǎn)或活動等社會功能的嚴重破壞，它引起普遍的人類、物質(zhì)或環(huán)境損失，這些損失超出了受影響的社會只利用其本身的資源所能應對的能力。
韋氏字典的定義是：一個突然發(fā)生的、造成巨大物質(zhì)破壞和損失以及危難的不幸事件。
牛津字典定義為：突然發(fā)生的巨大災禍或不幸事件。
從以上定義可知，災害是一種自然的或人為因素引起的不幸事件（或過程），它對人
類的生命財產(chǎn)、社會經(jīng)濟活動和發(fā)展的基礎——資源與環(huán)境造成了危害和破壞，是自然界的一種災變過程。它的發(fā)生往往是不以人的意志為轉(zhuǎn)移的。也就是說，災害是由危害人類的生命財產(chǎn)以及資源環(huán)境損失構(gòu)成的。危害是自然或人為環(huán)境中對生命財產(chǎn)以及資源環(huán)境或活動產(chǎn)生不利影響并達到造成災害程度的罕見的或極端的事件。危害是致災因子，只有造成生命財產(chǎn)損失的危害才稱其為災害。
對地質(zhì)災害的概念有不同的理解，代表性的有：
地質(zhì)災害是由于地質(zhì)作用使地質(zhì)自然環(huán)境惡化，并造成人類生命財產(chǎn)毀損或人類賴以生存與發(fā)展的資源、環(huán)境發(fā)生嚴重破壞的事件（或過程）。
地質(zhì)災害是指各種（天然的和人為的）地質(zhì)作用對人民生命財產(chǎn)和國家建設事業(yè)（人類的生存與發(fā)展）造成的災害。
聯(lián)合國教科文組織（UNESCO）：地質(zhì)災害活動及其對人類造成破壞的可能性。
中華人民共和國國土資源部行業(yè)標準《地質(zhì)災害分類分級》采用的地質(zhì)災害的定義，側(cè)重于地質(zhì)災害發(fā)生結(jié)果的評估等級，其定義為：地質(zhì)災害（geological disaster）是地球在內(nèi)動力、外動力或人類工程活動作用下發(fā)生的危害人類生命財產(chǎn)、生產(chǎn)生活活動或破壞人類賴以生存與發(fā)展的資源與環(huán)境的不幸的地質(zhì)事件。主要包括地震、火山、崩塌、滑坡、泥石流、地面塌陷、地裂縫、地面沉降；其次包括煤層自燃、礦井突水、水土流失、土地沙漠化等。
國務院頒布的《地質(zhì)災害防治條例》所稱地質(zhì)災害：“包括自然因素或者人為活動引發(fā)的危害人民生命和財產(chǎn)安全的山體崩塌、滑坡、泥石流、地面塌陷、地裂縫、地面沉降等與地質(zhì)作用有關的災害”。
地質(zhì)災害內(nèi)涵應該包括以下兩方面內(nèi)容：之一，強調(diào)致災的動力條件，主要由地質(zhì)作用形成的災害事件才是地質(zhì)災害；第二，強調(diào)災害事件的后果，即對人類生命財產(chǎn)和生存環(huán)境產(chǎn)生損毀的地質(zhì)事件稱為地質(zhì)災害，而那些僅僅是地質(zhì)環(huán)境惡化，但并沒有直接破壞人類生命財產(chǎn)和生產(chǎn)、生活環(huán)境的地質(zhì)事件，稱其為環(huán)境地質(zhì)問題。
在上述地質(zhì)災害定義的各種描述中，國務院頒布的《地質(zhì)災害防治條例》的有關規(guī)定，是具有法律地位的，可作為確定研究內(nèi)容的依據(jù)。
二、地質(zhì)災害風險定義
“災害”是指在某一特定時間內(nèi)，一定規(guī)模的事件的發(fā)生概率。災害具有兩方面的含義：一是具有潛在損害性的物理過程或行為；二是表明其發(fā)生可能性的威脅狀態(tài)或條件。災害造成的后果有大有小，有的是直接的影響，有的是間接的。這取決于災害發(fā)生區(qū)內(nèi)承災體的屬性特征及其受到影響的程度（即易損性）。因此，就提出了“災害風險”的概念，其通常包含兩層意思，一是災害發(fā)生的可能性，二是如果發(fā)生災害，可能造成的后果。災害風險水平則是二者作用的綜合結(jié)果（圖1-1）。
圖1-1 災害、風險因素、易損性和風險之間的概念關系（據(jù)Alexander，2002）
許多學者和機構(gòu)提出了各種各樣的風險定義，其中最有影響并得到普遍公認和應用的是，聯(lián)合國人道主義事務部（UNDHA）于1991年和1992年兩次正式公布的自然災害風險的定義：“風險是在一定區(qū)域和給定時段內(nèi)，由于某一自然災害而引起的人們生命財產(chǎn)和經(jīng)濟活動的期望損失值”。地質(zhì)災害風險就是地質(zhì)災害破壞產(chǎn)生不良后果的可能性，包括地質(zhì)災害發(fā)生破壞的可能性及其所產(chǎn)生的后果（損失）兩個方面。這是當今國際上更具有代表性和權(quán)威性的地質(zhì)災害風險的基本定義，它是1984年在聯(lián)合國教科文組織的一項研究計劃中，由美國著名的滑坡專家Varnes提出，隨后得到了國際地質(zhì)災害研究領域的全面認同，成為對災害風險評估的基本模式。
根據(jù)Varnes（1984）：“一定地區(qū)、一定時期內(nèi)因特殊毀害性現(xiàn)象造成的生命傷亡、財產(chǎn)損失和經(jīng)濟活動中斷的預期值”。當考慮物理損失是（特定）風險可以定量表示為承災體的預期損失（易損性乘以承災體的價值或數(shù)量）與一定規(guī)模/強度的災害事件發(fā)生的概率之積。總風險則是所有類型承災體的預期損失綜合乘以一定規(guī)模/強度災害發(fā)生概率。
根據(jù)以上的闡述，可將“地質(zhì)災害”定義為其特殊的影響特征及其規(guī)模和頻率而造成損害的可能的物理過程；因而，“地質(zhì)災害風險”則是伴隨著地質(zhì)災害事件（如滑坡）的預期影響或損害、損失或代價。
根據(jù)上述“災害風險”概念的闡述，以及Varnes（1984）、Fell（1994），Leroi（1996），Lee和Jones（2004）等對風險的定義，目前世界上對地質(zhì)災害風險計算，普遍采用了簡單但功能強大的計算公式：
風險度（risk）=危險度（Hazard）×易損度（Vulnerability）
地質(zhì)災害具有自然屬性和社會屬性雙重屬性。地質(zhì)災害風險可以表達為危險性和易損性的乘積。因此，地質(zhì)災害的風險特征一方面是自然屬性，表現(xiàn)為地質(zhì)災害發(fā)生、發(fā)展內(nèi)在的隨機性和不確定性。地質(zhì)災害風險的不確定性，反映了自然界本身固有的不確定性與人類對自然界的認識能力之間的關系。地質(zhì)災害發(fā)生和危害的不確定性是導致地質(zhì)災害存在風險的主要原因。地質(zhì)災害的發(fā)生受內(nèi)在不確定性因素影響，使人類無法準確預測和完全控制，這就構(gòu)成了風險的自然屬性；另一方面是社會屬性，表現(xiàn)為地質(zhì)災害的危害對象——受災體的承受能力的不確定性，各種防災工程的可變性，人類社會和經(jīng)濟活動的日益加劇而導致不確定因素增加等，構(gòu)成了風險的社會屬性。
地質(zhì)災害風險程度主要取決于兩方面條件：一是地質(zhì)災害活動的動力條件，主要包括地質(zhì)條件（巖土性質(zhì)與結(jié)構(gòu)、活動性構(gòu)造等）、地貌條件（地貌類型、切割程度等）、氣象條件（降水量、暴雨強度等）、人類工程經(jīng)濟活動（工程建設、采礦、耕植、放牧等）。通常情況下，地質(zhì)災害活動的動力條件越充分，地質(zhì)災害活動越強烈，所造成的破壞損失越嚴重，災害風險越高。二是人類社會經(jīng)濟易損性，即承災區(qū)生命財產(chǎn)和各項經(jīng)濟活動對地質(zhì)災害的抵御能力與可恢復能力，主要包括人口密度及人居環(huán)境、財產(chǎn)價值密度與財產(chǎn)類型、資源豐度與環(huán)境易損性等。通常情況下，承災區(qū)（地質(zhì)災害影響區(qū)）的人口密度與工程、財產(chǎn)密度越高，人居環(huán)境和工程、財產(chǎn)對地質(zhì)災害的抗御能力以及災后重建的可恢復性越差，生態(tài)環(huán)境越脆弱，遭受地質(zhì)災害的破壞越嚴重，所造成的損失越大，地質(zhì)災害的風險也越高。上述兩方面條件分別稱為危險性和易損性，它們共同決定了地質(zhì)災害的風險程度。基于此，地質(zhì)災害的風險要素亦由危險性和易損性這兩個要素系列組成。危險性要素系列包括地質(zhì)條件要素、地貌條件要素、氣象條件要素、人類工程經(jīng)濟活動要素以及地質(zhì)災害密度、規(guī)模、發(fā)生概率（或發(fā)展速率）等要素。易損性要素系列包括人口易損性要素、工程設施與社會財產(chǎn)易損性要素、經(jīng)濟活動與社會易損性要素、資源與環(huán)境易損性要素等。
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