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據不完全統計，十五期間，國務院有關部門編制了156個產業規劃，省、地（市）、縣地方 *** 編制了7300多個十五規劃綱要、重點專項規劃和產業規劃。與此同時，隨著經濟的快速發展，空間資源的競爭越來越激烈，各部門的規劃開始向空間延伸。
歷史緣起
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規劃是黨的治理政的重要起點，是中國特色社會主義發展模式的重要體現。改革開放以來，國家繼續推進規劃體系改革，加快建設以發展規劃為戰略導向的規劃體系。六五計劃首次增加了社會內容，社會發展作為計劃的完整篇章。八五計劃標題中增加了綱要一詞，明確了經濟發展計劃主要解決做什么問題主要落實兩個根本性轉型的要求。十五計劃明確編制重點專項計劃，支持發展計劃的實施。但直到十五計劃，在哪里的問題才得到解決。為了促進做什么、怎么做、在哪里做的系統化，十一五規劃增加了主要功能區的內容，指導土地空間的開發、保護、利用和修復，加強了發展規劃的實施。
與此同時，隨著國家管理經濟的方式和手段開始發生變化， *** 已經從特定項目的審批轉變為審批規劃。規劃也被理解為第四權力，部門權力規劃的趨勢越來越強烈，規劃管理陷入各自的困境。據不完全統計，在十五期間，國務院有關部門制定了156個行業規劃，省、地（市）、縣地方 *** 制定了7300多個十五規劃綱要、重點專項規劃和行業規劃。隨著經濟的快速發展，空間資源的競爭越來越激烈，各部門的規劃開始向空間延伸。
2001年，原國土資源部在天津、深圳開展國土規劃試點。2006年，國家發改委在浙江、江蘇、遼寧、河南、湖北、重慶、新疆、云南等8個省區開展了省級主體功能區規劃試點。2008年頒布實施的《城鄉規劃法》將規范范圍從城市擴大到城鄉。此外，由于管理需要，各部門在技術和制度上制定了差異化規定，并不斷增加，導致其他部門越來越難以干預和連接本部門的數據、規劃和政策，形成強烈的反公地悲劇。一塊土地不符合任何相關規劃，不能使用，增加 *** 協調成本，降低行政效率。
規劃體制改革
國家認識到規劃打架問題，開始積極推進規劃體制改革試點。 ** 首次提出要完善國家規劃體系。2008年，上海、武漢相繼合并原國土部門和規劃部門，開展“兩規合一”，試圖從機構改革入手，推動空間規劃深度融合。2010年，重慶借統籌城鄉綜合配套改革試驗區先行先試之機，開展“四規疊合”。
2012年，廣州率先有 *** 結構的條件下，廣州率先在特大城市探索三規一體化。試點項目主要集中在發達地區大城市，是自下而上爭取國家部委發展權的過程。黨的十八屆三中全會后，國家部署在28個市、縣、9個省開展空間規劃試點，積累了豐富的經驗。
2018年3月，國務院體制改革將主要功能區規劃、土地利用規劃和城鄉規劃的職能納入新成立的自然資源部。到目前為止，空間規劃的三國演義和多規則混淆基本結束，空間規劃深度融入土地空間規劃。
2018年5月，中央發布了《關于統一規劃體系更好地發揮國家發展規劃戰略指導作用的意見》（以下簡稱《意見》），提出發展規劃應明確空間戰略模式、空間結構優化方向和重大生產力布局，為國家空間規劃留出界面。表明空間戰略模式、空間結構優化方向和重大生產力布局將是兩個規劃協調的關鍵內容。同時，為了加快形成統一的規劃體系，《意見》進一步明確了規劃的定位，強調了規劃在編制和實施中的協調，促進了規劃體系的協調發展。圖片來自新華網
發展規劃和國土空間規劃
協調難點和建議
本意見明確了規劃連接的原則和程序，重點關注約束指標、發展方向、總體布局、重大項目和風險防治，但尚未建立連接機制。如果連接的方式主要是征求部門之間的意見，規劃的連接程度就不會很深。有時甚至會平衡規劃中的創新點，以達到規劃連接的效果。
同時，規劃審批機制也不協調。例如，發展規劃由地方黨委提出， *** 負責編制，同級人民代表大會批準，但土地空間規劃審批制度相對復雜。根據簡化規劃審批內容，大大縮短審批時間的精神，同一土地空間規劃可由不同層次的 *** 分別審批。如果發展規劃和土地空間規劃之間的矛盾只是由上級 *** 批準的，會有下級人大和上級 *** 應該服從誰的悖論。此外，規劃的期限和實施的協調性不高。
提高發展規劃與國土空間規劃的協調性，降低兩大規劃體系的協調成本，是發揮發展規劃主導作用和國土空間規劃基本作用的重要保障。
首先，加快規劃聯系機制的建設。結合規劃的編制，共同制定空間發展戰略、空間結構優化、重大生產力布局等領域的相關課題，由兩個部門共同組織研究，盡可能達成研究水平的協議，為規劃編制的聯系奠定基礎。在沒有聯合研究的情況下，建議更多的規劃專家委員會成員交叉工作，使大多數問題在規劃編制階段達成共識，降低后期協調成本。
同時，重點關注規劃的約束性指標、發展方向、總體布局、重大政策、重大項目和項目、風險防治等內容。有爭議的部分由發展規劃部門和土地空間規劃部門共同審查論證，共同研究提出解決方案。探索建立不代表 *** 利益的規劃咨詢審查制度，受 *** 或有關部門委托進行研究，并直接向 *** 或部門報告咨詢或仲裁意見，供決策參考。
其次 ，推進規劃編制流程再造和審批制度改革。近年來，需要國務院批準的土地空間規劃的城市數量大幅減少。中期進一步明確各級 *** 在土地空間管理中的權利和責任，優化各級 *** 土地空間規劃的內容和重點，盡量避免規劃和多層次審批。從長遠來看，在明確各級 *** 權利和責任的基礎上，協調推進發展規劃和國土空間規劃審批制度改革，統一要求上級 *** 審查各類規劃，但同級人大或人大常委會批準。
第三，協調兩個計劃之間的差異。結合發展規劃的總結和評價，以五年為周期，對土地空間規劃進行中期評價，根據情況的需要進行修訂，妥善解決兩個規劃期間不一致的問題。鼓勵和支持發展規劃和專項規劃與社會主義現代強國建設兩個階段的目標聯系起來，開展長期前景，為土地空間規劃提供戰略指導和支持。充分發揮年度規劃橋梁的作用，加強年度規劃中發展規劃與土地空間規劃主要目標、重大項目、重大項目、重大政策、風險防治的聯系，共享相關信息，確保年度計劃的質量和數量完成。暢通國家規劃綜合管理信息平臺與土地空間基礎信息平臺的聯系，建立兩個部門的信息共享機制，加強規劃實施的日常監督，通過信息化和大數據提高規劃實施的協調性。
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文章來源
城市規劃
作者 | 黃征學
編輯排版
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