目前，我國統一規劃體系和統一土地空間規劃體系的頂層設計已經完成。未來，我國需要進一步深化規劃體系改革，明確城市規劃在土地空間規劃體系中的地位和作用。本文通過審視現代城市規劃的形成、發展和獨特優勢，揭示了土地空間規劃的時代特點，建議在市縣土地空間規劃中發揮城市規劃的重要主導作用。

建立國土空間規劃體系并監督實施，將主體功能區規劃、土地利用規劃、城鄉規劃等空間規劃融合為統一的國土空間規劃，實現“多規合一”，強化國土空間規劃對各專項規劃的指導約束作用，是黨中央、國務院作出的重大部署。2019年5月 *** 中央、國務院發布《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》，這是黨中央、國務院關于國土空間規劃的頂層設計，毫無疑問，它將對規劃產業的發展和學科建設產生重大而深遠的影響。2015年12月，中央城市工作會議指出，城市是中國各種要素、資源、經濟和社會活動最集中的地方。全面建設小康社會，加快現代化，必須做好城市的前沿。2016年2月， *** 中央、國務院《關于進一步加強城市規劃建設管理的意見》要求加強城市規劃，包括依法制定城市規劃，嚴格執行規劃。2017年2月24日， *** 在北京考察時要求提高治理能力，做好城市規劃建設①。2019年6月21日，自然資源部在福建省廈門市召開了推進多規劃一體化土地空間規劃的現場會議，深入研究了 *** 總書記關于城市化、城市發展和規劃的一系列重要論述。城市是土地空間規劃的重要陣地，本文審視了現代城市規劃的形成、發展和獨特優勢，揭示了土地空間規劃的時代特點，提出了深化規劃體系改革，發揮城市規劃重要主導作用的建議。

1.1 現代城市規劃是一門年輕的學科

與建筑和地理相比，現代城市規劃是一門非常年輕的學科。西方現代城市規劃的形成源于工業革命以來大城市發展帶來的城市疾病的治理。20世紀60年代，工業革命開始在英國中部發展。現代機械工業促進了城市的巨大發展人口從農村遷移到城市。1801年，英國的城市化率約為20%，1901年上升到75%。現代城市的快速無序擴張帶來了一系列城市疾病，如生活條件差、交通擁堵、環境污染、傳染病災害等。從19世紀中葉開始，1875年，英國頒布了《公共衛生法》，1909年之一部規劃法在英國出臺。同年，美國召開了之一次全國城市規劃會議，標志著以解決城市問題、建設美麗城市為出發點的現代城市規劃誕生。

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中國城市規劃學科的形成始于20世紀初對西方城市規劃理論和 *** 的借鑒。20世紀20年代初，土木工程、市政學、社會學、建筑學等本科專業開始設置城市規劃（學習）課程②，大學教材《都市計劃學》于1940年出版③。20世紀50年代中華人民共和國成立后，為了滿足15和25計劃期間工業建設的需要，城市規劃工作得到了重視。1953年9月， *** 中央發布了《關于城市建設若干問題的指示》，必須加強重要的工業城市規劃工作，快速組織工業建設比例較大的城市，加強城市規劃設計工作。1956年1956-1967年科技發展愿景規劃（12年規劃）從13個方面提出了57項重要的科技任務，其中建筑部分指出：歷史事實證明，城市規劃建設是生產力發展、社會制度、文化建設技術水平和自然地理條件的綜合產物。由于這種高度全面，科學問題極其復雜。第三十項任務是區域規劃、城市建設和建筑創造的綜合研究④。同年，教育部將城市規劃作為招生目錄，標志著城市規劃專業的正式確定；城市規劃學術委員會（中國建筑學會城鄉規劃學術委員會）在北京成立，是中國之一個真正意義上的城市規劃學術團體。1983年，城市規劃設立了城市規劃與設計二級學科（試行計劃）。1989年，第四屆第五屆城市規劃學術委員會常務委員擴大會決定，中國建筑協會城鄉規劃學術委員會改為二級協會，稱為中國城市規劃協會；1992年，建設部批準中國城市規劃學術委員會晉升為城市規劃協會（一級協會），民政部批準中國城市規劃協會從二級協會晉升為一級協會。2011年3月8日，國務院學位委員會和教育部發布了新版《學位授予和人才培訓學科目錄》，正式將城市規劃升級為一級學科，并正式更名為城鄉規劃(學科代碼為0833)，城鄉規劃與建筑、土木工程等平行列入工程類[2]。從1923年到2011年，中國現代城市規劃成為一門課程，持續了88年⑤。1.2 城市規劃以解決問題為導向

由于其年輕，城市規劃學科具有足夠的靈活性和多面性，要求規劃師具備跨境基礎知識和人才素質，成為具有理想主義精神的現實主義者。如何定義城市規劃？2012年版《牛津規劃手冊》從學術角度總結了規劃的基本特征，認為規劃學術通常包括至少四個具有指導性和重疊性的研究方向，即環境(environment)、問題(problem)、行動(action)、變化(change)。以此為基礎，可以對城市規劃的學術特征作進一步分析[3]。

圍繞以上四個研究方向，規劃研究人員從以城市為研究對象的多學科領域學習分散的知識，綜合應用，以應對現代城市發展的挑戰。以解決復雜的城市發展問題為導向，注重城市市場建設和空間建設（建設更好的生活環境，沒有城市疾病），制定一套規劃、程序和制度，努力積極有效地管理城市變化，這是城市規劃甚至空間規劃學術的獨特性，這也是規劃學術的優勢。一般來說，人們說城市規劃以問題為導向，嚴格地說，城市規劃以解決問題為導向。城市規劃是解決城市問題的一種手段。城市規劃類型多樣，內容不同，各有側重點，主要與規劃中需要解決的問題及其手段有關。對于需要解決的問題，規劃將呈現不同的形式和焦點，這也是不同類型規劃存在和變化的內在邏輯。.3 我國大規模快速城市化和發展中存在的問題

城市規劃與設計二級學科于1983年在建筑學下設立，城市規劃于2011年正式升級為一級學科。這一過程是改革開放以來中國大規模快速城市化的過程。1980-2018年，全國常住人口城市化率由1980年提高.39%提高到59.58%，38年增長40個百分點，其中2010-2011年常住人口城鎮化率超過50%。《國家人口發展規劃(2016-2030年)》預測，2030年，全國總人口達到1400.約5億人，常住人口城市化率達到70%。顧朝林等(2017)對中國城市化進程的多情景模擬顯示，到2050年，中國城市化水平將達到75%左右，中國城市化進入穩定飽和狀態[4]。總的來說，在1980-2050年的70年里，中國將完成城市化的起飛、快速增長和成熟，目前正處于城市化進程的分水嶺上。與1801-1901年100年內城市化率從20%上升到75%相比，中國的城市化進程快，國際社會普遍肯定了中國城市的巨大變化，被視為中國發展的奇跡之一。同時，我國城市化也積累了許多突出的矛盾和問題，國家新城市化規劃（2014-2020）總結為六個方面：大量農業轉移人口難以融入城市社會，公民化進程滯后；土地城市化快于人口城市化，建設用地廣泛低效；城市空間分布和規模結構不合理，與資源和環境承載能力不匹配；城市管理服務水平低，城市疾病問題日益突出；自然、歷史、文化遺產保護不力，城鄉建設缺乏特色；體制機制不完善，阻礙了城市化的健康發展。有效解決城市化快速發展中積累的突出矛盾和問題，是包括城市規劃在內的規劃體系所面臨的時代任務。

2.1 空間規劃的興起和問題

在大規模快速城市化進程中，國家多個管理部門針對經濟社會發展、土地資源管理、城市規劃建設、生態環境保護等問題采取了不同措施。這些部門的工作離不開規劃，各種空間規劃也隨之興起。不同部門根據職責進行規劃，形成各種空間規劃是可以理解的。問題的癥結不是多規劃職能部門的分割和交叉重疊嚴重。此外，地方權力頻繁，規劃隨意修改，影響了空間治理的效率和發展質量[5]。通過建立科學合理的空間規劃體系，做好規劃協調工作，使相關規劃相互銜接和協調。這是規劃體系的改革方向，也是中央 *** 的要求[6-7]。2005-2010年，國家發改委編制完成《國家主體功能區規劃》，經國務院批準實施。國土資源部于2009年開始編制《國土規劃綱要》，在國家發展和改革委員會的支持下，吸收了《國家主要功能區規劃》的成果，完成了《國家土地規劃綱要（2016-2030年）》。2014-2016年，國家四部委共同開展了市縣多規劃一體化試點工作（28個市縣）。2017年1月， *** 中央辦公廳和國務院辦公廳發布了《省級空間規劃試點計劃》，要求在主要功能區規劃的基礎上協調各種空間規劃，推進“多規合一”的戰略部署，深化規劃體制改革與創新，建立健全統一銜接的空間規劃任務，提升國家國土空間治理能力和效率，在市縣“多規合一”試點工作基礎上，制定省級空間規劃試點方案。2019年5月 *** 中央、國務院發布《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》。凡此都說明，我國的空間規劃和空間治理改革工作已開始逐步走向健全和深化。2.2 建立生態文明體系建設的空間規劃體系

城市化快速發展中積累的突出矛盾和問題，以及應對這些矛盾和問題的各種空間規劃之間的沖突和矛盾，都是相當長一段時間以來采用廣泛的經濟發展模式和社會治理模式造成的。事實證明，廣泛擴張、人地失衡、借錢、破壞環境的老路不能再走了。⑥。2013年4月25日， *** 在十八屆中央政治局常委會會議上發表講話。“如果仍是粗放發展，即使實現了國內生產總值翻一番的目標，那污染又會是一種什么情況？屆時資源環境恐怕完全承載不了。經濟上去了，老百姓的幸福感大打折扣，甚至強烈的不滿情緒上來了，那是什么形勢？所以，我們不能把加強生態文明建設、加強生態環境保護、提倡綠色低碳生活方式等僅僅作為經濟問題。這里面有很大的政治”⑦。2013年11月， *** 十八屆三中全會通過的《 *** 中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》要求加快生態文明體系建設并強調通過建立空間規劃體系，劃定生產、生活和生態空間開發控制的界限，實施使用控制。從那時起，空間規劃正式從國家指導和控制城市化的技術工具上升到生態文明建設基本體系的一部分，成為國家管理的重要支持，這也是中國空間規劃概念[8-11]的一個重要特征。2015年9月， *** 中央、國務院發布了《生態文明體制改革總體規劃》，構建以空間規劃為基礎，以用途控制為主要手段的土地空間開發保護體系重復、地方規劃朝令夕改等問題”。關于編制空間規劃要求：“整合目前各部門分頭編制的各類空間性規劃，編制統一的空間規劃，實現規劃全覆蓋。空間規劃是國家空間發展的指南、可持續發展的空間藍圖，是各類開發建設活動的基本依據。空間規劃分為國家、省、市縣(設區的市空間規劃范圍為市轄區)三級”。顯然，統一的空間規劃，是針對各部門分頭編制的各類空間性規劃而言的，空間規劃以空間治理和空間結構優化為主要內容，強調的是國家對空間的調控能力與管控作用，分為國家、省、市縣三級。《生態文明體制改革總體方案》還要求，推進市縣“多規合一”，統一編制市縣空間規劃，逐步形成一個市縣一個規劃、一張藍圖，并創新市縣空間規劃編制 *** 。2018年12月 *** 中央、國務院發布《關于統一規劃體系更好發揮國家發展規劃戰略導向作用的意見》強調：“建立以國家發展規劃為統領，以空間規劃為基礎，以專項規劃、區域規劃為支撐，由國家、省、市縣各級規劃共同組成，定位準確、邊界清晰、功能互補、統一銜接的國家規劃體系”。2.3 國家規劃主管機構改革與國土空間規劃

2018年3月 *** 十九屆三中全會通過的《深化黨和國家機構改革方案》要求，組建自然資源部，“強化國土空間規劃對各專項規劃的指導約束作用，推進多規合一，實現土地利用規劃、城鄉規劃等有機融合”。同年同月十三屆全國人大一次會議批準通過了關于《國務院機構改革方案》，明確組建自然資源部，并將原國土資源部的規劃職責、發改委的主體功能區規劃職責和住房城鄉建設部的城鄉規劃管理職責整合，統一行使所有國土空間用途管制和生態保護修復職責，“強化國土空間規劃對各專項規劃的指導約束作用”，推進“多規合一”；負責建立空間規劃體系并監督實施。規劃主管機構改革舉措表明，以國土空間用途管制為主要內容的國土空間規劃將成為空間規劃體系的核心。值得注意的是，自然資源部設立國土空間用途管制司、國土空間規劃局、國土空間生態修復司3個專職機構，規劃管理行政架構上突出了“國土空間規劃”，《國務院機構改革方案》要求負責建立“空間規劃體系”并監督實施。隨著規劃改革進程的推進，政策文件中出現了“空間類規劃”、“空間規劃”、“國土空間規劃”，以及“空間規劃體系”、“國土空間規劃體系”諸多概念，厘清這些概念的內涵及其相互關系，對于統一認識并落實統一規劃體系、建立國土空間規劃體系并監督實施、加強城市規劃建設管理工作等，都具有重要理論和現實意義。《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》中對“國土空間規劃”內容的表述，與《生態文明體制改革總體方案》對“空間規劃”內容的表述是完全相同的，即“國土空間規劃是國家空間發展的指南、可持續發展的空間藍圖，是各類開發保護建設活動的基本依據”。從文字表述看，“國土空間規劃”與“空間規劃”已經等同起來，所謂“國土空間規劃”就是“統一的空間規劃”。如果說“國土空間規劃”與“空間規劃”還有什么微妙的不同，可能在于“國土空間規劃”前面的“國土”二字特別強調國土空間規劃的對象是具體的“國土”。2019年7月5日自然資源部國土空間規劃局組織召開“國土空間規劃重點問題研討會”，莊少勤總規劃師在會議小結時指出：在國土上有具體的稟賦(地方性的自然和人文稟賦)、活動(人的生產和生活活動)、權益，而不是抽象的尺度、區位、邊界所限定的“空間”；“國土”賦予“空間”以具體的內涵，“國土空間規劃”強調是在具體的空間中而不是在抽象空間中做規劃，這樣規劃才有價值。根據這個說法，將“空間規劃”改稱“國土空間規劃”是有特定的、積極意義的，同時也說明“國土空間規劃”是關于“國土空間”的“規劃”。建立全國統一、權責清晰、科學高效的國土空間規劃體系，是按照國家空間治理現代化的要求而進行的系統性、整體性、重構性改革，主要目的在于解決各級各類空間規劃之間的矛盾，包括“規劃類型過多、內容重疊沖突，審批流程復雜、周期過長，地方規劃朝令夕改等問題”。顯然，國土空間規劃解決的是關于“規劃”的問題(“多規”之間的問題)，包括城市規劃在內的空間類規劃之間的矛盾得以解決。值得指出的是，各類空間性規劃曾經要解決的“老問題”并不會因為國土空間規劃體系的建立而自動化解或消失，并且隨著發展環境與要求的變化，正在或即將出現一些“新問題”。在建立國土空間規劃體系并監督實施的過程中，必須針對這些新老問題，對國土空間規劃體系進行進一步的深化與完善，真正做到“確保規劃能用、管用、好用”[12]。

3.1 城市規劃在城市發展中起著重要引領作用

中華人民共和國成立以來，城市規劃隨著國家發展建設需要而不斷演進，在城市發展中的引領和控制作用不斷顯現。從“一五”時期國家建立城市規劃開始，就非常重視這項工作，1954年8月28日《人民日報》發表題為《迅速做好城市規劃》的社論，計劃經濟時期城市規劃就是計劃的延續和深化。改革開放初期，城市規劃成為城市各項建設的綜合部署，中央非常重視，指出城市 *** 的主要職責是規劃建設管理好城市[13]。進入市場經濟時期，城市規劃成為宏觀調控的有效工具[14]。2016年2月 *** 中央、國務院《關于進一步加強城市規劃建設管理工作的若干意見》要求“強化城市規劃工作”。特別是2014年2月26日和2017年2月24日 *** 總書記兩次在北京市考察時的講話都深刻指出：“城市規劃在城市發展中起著重要引領作用。考察一個城市首先看規劃，規劃科學是更大的效益，規劃失誤是更大的浪費，規劃折騰是更大的忌諱”⑧。應該認為，這個指示不只是針對北京市 *** ，而是針對國家和全局而言的，在建立國土空間規劃體系并監督實施的過程中亟需進一步加以認識和貫徹。從推進國家治理體系與治理能力現代化看，城市是聯系中央與地方事權的交匯處，堅持“全國一盤棋”，正確處理整體利益和局部利益關系，調動中央和地方兩個積極性，城市是重要環節。同時，城市工作既要滿足國家戰略要求，又要滿足廣大人民群眾日常生活和美好生活需求，堅持以人民為中心執政理念，建設共商共建共享共治的人民城市，城市是主陣地。保障以土地、資源、場所為核心的城市空間產品的生產與供應，建設“沒有‘城市病’的城市”，其中相當一部分都屬于地方事權，這并非基于全域用途管制而構建的國土空間規劃所能涵蓋的。因此，明確并發揮以解決問題為導向的城市規劃在國土空間規劃體系中不同于一般國土空間規劃的特殊地位和作用，滿足城市發展和人民群眾對城市規劃的切實需求，無論對于促進國土空間合理利用和有效保護，還是支撐健康城鎮化、城市高質量發展、建設美好家園，都具有十分重要的現實意義。3.2 直面城市規劃問題，提高城市規劃工作的全局性

當前，我國城鎮化與城市發展正處在一個十分關鍵的階段，快速城鎮化過程中積累了許多突出的矛盾與問題。盡管這些問題不都是城市規劃造成的，但是多與城市規劃有關；盡管單純的規劃手段遠不能解決這些問題，但是問題的解決離不開科學合理的城市規劃。2013年12月 *** 總書記在中央城鎮化工作會議上明確指出：“目前，城市規劃工作中還存在不少問題，空間約束性規劃無力，各類規劃自成體系、互不銜接，規劃的科學性和嚴肅性不夠。要先布棋盤再落子。要建立空間規劃體系，推進規劃體制改革，加快推進規劃立法工作，形成統一銜接、功能互補、相互協調的規劃體系。城市規劃要由擴張性規劃逐步轉向限定城市邊界、優化空間結構的規劃。城市規劃要保持連續性，不能 *** 一換屆、規劃就換屆。可以在縣(市)探索經濟社會發展、城鄉、土地利用規劃的‘三規合一’或‘多規合一’，形成一個縣(市)一本規劃、一張藍圖，持之以恒加以落實。編制空間規劃和城市規劃要多聽取群眾意見、尊重專家意見，形成后要通過立法形式確定下來，使之具有法律權威性”⑨。城市規劃工作者必須嚴肅地直面這些問題，并且在建立國土空間規劃體系并監督實施的過程中著力加以解決。毋庸諱言，長期以來由于規劃事權等種種原因，城市規劃工作存在一系列薄弱環節，如規劃服務于地方層面的經濟社會發展與城市擴張需求，缺乏國家層面的上位規劃指導與管控；對所規劃的單個城市知之甚多，而對整個國家或當前的城市體系知之甚少；規劃只針對規劃區，而非行政區劃全域；對建設地區關注較多，對非建設地區關注較少；甚至規劃與建設管理之間脫節，缺乏有效的政策機制思考。這些問題的解決，需要納入國土空間規劃體系，進行整體謀劃。前文回顧了從空間規劃到國土空間規劃的過程，明確了建立國土空間規劃體系并監督實施是黨中央推進生態文明建設重大工程的一個組成部分，城市規劃工作必須融入到生態文明建設大局中，從生態文明建設大局重新思考城市規劃的時代定位與歷史擔當。3.3 在國土空間規劃體系中明確城市規劃地位和作用

客觀上，國家規劃主管機構改革已經為發揮城市規劃在城市發展中的重要引領作用提供了基礎和條件。當前正在建立國土空間規劃體系并監督實施，已經提出了“五級三類”的國土空間規劃體系基本構架，包括“總體規劃、詳細規劃和相關專項規劃”三類，明確了“國家、省、市縣編制國土空間總體規劃”，“在市縣及以下編制詳細規劃”。有鑒于此，本文建議在市縣國土空間規劃層面，發揮城市規劃在城市空間產品供給過程中的獨特優勢，其中城市總規發揮宏觀的導控作用，城市詳規發揮底層的管控作用。發揮城市規劃在市縣國土空間總體規劃層面的宏觀的導控作用，是指在市縣國土空間總體規劃中，基于目前已經強化的“三線”為主底線約束和三大主導功能分區管控，加強城市總規，承擔宏觀的導控作用。城市總規要秉持綜合性思維，堅持生態效益、社會效益、經濟效益的統一，主要任務是回應中央提出的以人為核心，資源環境空間約束下的綠色生產方式和消費方式、改善民生、市場配置資源的決定性作用等核心要求和關切，確保上位國土空間規劃傳遞的剛性內容；在確定的底線約束和分區管控剛性要求之下，按照中央城市工作會議要求，做好“五個量”的管控，即“堅持集約發展，框定總量、限定容量、盤活存量、做優增量、提高質量”[15]。在此前提下，“綜合考慮城市功能定位、文化特色、建設管理等多種因素”，“著力提高城市發展持續性、宜居性”，兼顧城市發展方式轉型、城市品質提升、地方特色塑造等地方事務需求，為城市發展決策留有彈性，這部分內容可以由城市自主選擇與決定，作為非法定/非強制的內容[16]。城市規劃在城市發展中起著重要引領作用，主要是指城市總規發揮宏觀的“導控”作用，認識、尊重、順應自然規律、經濟規律、社會規律和城鄉發展規律，統籌空間、規模、產業三大結構，有效化解各種“城市病”，促進城市治理體系和治理能力現代化。發揮城市規劃在市縣國土空間詳細規劃層面的底層管控作用，是指在街區層面將城市總規確定的內容加以落實，并切實回應廣大人民群眾對日常生活和美好生活的需求，需要通過對各類人群的多樣化空間需求進行調查、預判，在保護和尊重產權制度的基礎上，以保障非營利和公共空間物品的供給為主要目標，以行為規范的細化管理為核心，明確空間資源分配秩序，保障以土地、資源、場所為核心要素的物質空間高質量供給，塑造高品質特色宜居空間。城市詳規要差別化地對以土地為核心的城市空間產品的類別、比例、區位、品質、開發時序等方面進行結構性管控，著重在公共產品的供給端補短板，在市場產品的供給端求平衡，在總量供給上緊約束，最終在微觀層面滿足人民對空間產品的需求[17-18]。顯然，城市詳規符合《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》提出的基本要求：“詳細規劃是對具體地塊用途和開發建設強度等作出的實施性安排，是開展國土空間開發保護活動、實施國土空間用途管制、核發城鄉建設項目規劃許可、進行各項建設等的法定依據”。《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》要求報國務院審批的直轄市、計劃單列市、省會城市及國務院指定城市，實際上都是城市型地區或城市化地區(city region, urbanized area)，最近由黨中央、國務院批復的《北京城市總體規劃(2016年-2035年)》，由國務院批復的《上海市城市總體規劃(2017-2035年)》《河北雄安新區總體規劃(2018-2035年)》等，都是如此[19]。這些城市由于承擔重要的國家功能，且規模較大，一般采用“總體規劃-分區(單元)規劃-詳細規劃”形式，即在“總體規劃-詳細規劃”基礎上增加了“分區(單元)規劃”。總之，無論“總體規劃-詳細規劃”兩級還是“總體規劃-分區(單元)規劃-詳細規劃”三級，國土空間規劃中的城市規劃是原有城市規劃的簡化、升級版，是城市規劃在不同層級國土空間規劃當中發揮作用的具體表現形式；國土空間規劃體系中的城市規劃綜合了條條規劃(國家意志)與塊塊規劃(地方需求)，可以為“確保規劃能用、管用、好用”提供了不可或缺的制度安排與關鍵的技術構架(圖1)。市縣國土空間規劃中的城市規劃，為包括城市建設規劃、社區規劃、文化規劃等各類優化和提升城市物質空間和社會空間環境的專項規劃工作提供了規定與指引。

根據《關于統一規劃體系更好發揮國家發展規劃戰略導向作用的意見》，發展規劃居于規劃體系最上位，是其他各級各類規劃的總遵循。國土空間規劃體系中的城市規劃特別是城市總規，關注城市戰略性發展與空間安排，發揮的是宏觀的導控作用，因此，城市總規的確定除了上級國土空間規劃的剛性傳導與地方發展需求外，離不開城市中長期發展規劃的戰略導向。然而，目前的城市發展規劃，即國民經濟和社會發展五年規劃，主要是對規劃期內城市經濟社會發展的階段性部署和安排。要發揮發展規劃對各級各類規劃的統領作用，包括對國土空間規劃體系中的城市規劃的戰略導向，就必須加強中長期發展規劃研究和支撐，提高發展規劃的戰略性與宏觀性、政策性，增強指導和約束功能，保障把黨的主張轉化為國家意志，為各類規劃系統落實國家意志和國家發展戰略提供根本遵循。

前文已經指出，無論現代西方還是近現代中國，城市規劃學科從起源到形成都經歷了近百年的時間。中國城市規劃學會主編的《中國城鄉規劃學科史》有一個基本認識：城鄉規劃學科一直伴隨著 *** 規劃主管部門的頻繁變更而發展[20]。2018年3月國務院組建自然資源部，負責研究擬訂城鄉規劃政策并監督實施，城鄉規劃管理職能從傳統的“建口”劃歸“資源口”，城鄉規劃從一項獨立的 *** 行政職能變成國土空間規劃體系內諸多規劃層級或類型中的一種，城鄉規劃業務主管部門從獨立設置的城鄉規劃司變成隸屬于國土空間規劃局[21]。從學科史的角度看，這只是中國城市規劃學科近百年變遷的一個組成部分。國土空間規劃體系內容豐富而復雜，就像發展規劃體系一樣，涉及土地、資源、環境、地理、經濟、社會、規劃等多個學科，國土空間規劃工作離不開多學科的交叉合作與支撐[22]。中華人民共和國成立以來，城市規劃學科長期服務于發展規劃體系，作為國民經濟計劃的延續與深化，城市規劃實踐與基本建設過程結合緊密；可以預期，隨著城市規劃學科開始服務于國土空間規劃體系，城市規劃實踐將在保障生態文明建設和促進城市治理現代化過程中取得長足進步[23]。《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》要求“教育部門要研究加強國土空間規劃相關學科建設”，“城鄉規劃學”作為工學門類下的一級學科，顯然是國土空間規劃的重要支撐學科。2019年5月22日，清華大學城市規劃系和同濟大學城市規劃系聯合召開城鄉規劃學科發展教學研討會，一致認為：“國土空間規劃是城鄉規劃實踐的重要領域，城鄉規劃學科發展要適應國土空間規劃的時代要求，放眼美麗國土，規劃美麗城鄉，聚焦美好人居，共筑美好家園；適應國家不同部門對國土空間規劃編制、實施、監督和城鄉人居環境建設、管理等多類型高層次人才需求，因勢利導地推進城鄉規劃學科發展，培養新時代卓越規劃人才；以人居科學理論為指導，創造性地發展城鄉規劃科學理論與技術 *** ，加強城鄉規劃學在國土空間規劃領域的實踐應用，為國土空間規劃提供堅實的學科支撐；積極開展國土空間規劃知識體系建設，促進相應的城鄉規劃課程教學改革，鼓勵教學過程中的交流與合作，加強學科之間的交叉融合，廣泛吸納學術同道探討教學中的迫切和重大問題，促進城鄉規劃學更好地滿足新時代國土空間規劃的知識與技能需求”。城鄉規劃教育的目標是培養適合社會發展需要的高等規劃專業人才，城市規劃師具有解決社會問題的責任擔當，具有觀大勢、識大局、謀大事的戰略視野和廣闊思維，在國土空間規劃時代城市規劃能否把握時代大趨勢，回答實踐新要求，順應人民新期待，真正擔當起時代和歷史的重任？出路在于城市規劃師能否因勢利導、與時俱進地改革與發展城市規劃。在建立并完善國土空間規劃體系的過程中，城市規劃學科知識體系和教育體系建設是一個值得持續關注、探討并不斷取得進展的話題[24-26]。筆者研究過程中深刻體會到，建立并完善國土空間規劃體系將是一個較為長期的實踐過程，規劃體系改革從屬于新時代堅持和發展中國特色社會主義的總任務與總目標。如何積極有效地推進統籌城市規劃建設管理工作，提高城市工作的系統性？可以說，國土空間規劃體系已經提供了一個體制框架，如何進一步深化和細化機制和體系問題，仍然是擺在廣大城市規劃工作者面前的時代任務。注釋

① 見人民日報-人民網2017年2月25日文章《 *** ：立足提高治理能力抓好城市規劃建設 著眼精彩非凡卓越籌辦好北京冬奧會》，http://politics.people.com.cn/n1/2017/0225/c1024-29106869.html。

② 根據李百浩統計，1923年3月國立東南大學工科由茅以升主持，土木工程系分為建筑門、營造門、道路門、市政門四門，其中道路門和市政門設置“城市計劃”課程。1923年9月，蘇州工業專門學校建筑工程科創辦，設有“都市計畫”課程，柳士英講授。1923年9月國立自治學院創辦，本科包括省政科、市政科、鄉政科和社會科，市政科設有“都市設計”課程。1923年復旦大學社會學科設置“都市設計”課程，董修甲講授。參見：李百浩. 中國近代城市規劃教育的演變理路及特征[C]. 第9屆城市規劃歷史與理論高級學術研討會暨中國城市規劃學會城市規劃歷史與理論學術委員會年會. 南京，2017-12-05。

③ 參見：陳訓烜. 都市計劃學[M]. 廣州: 國立中山大學出版部, 1938. 陳訓烜, 張嘯天. 都市計劃學[M]. 長沙: 商務印書館, 1940。

④ 參見：陳福康. 建筑科學要作技術革命的前鋒[M]//1956—1967年科學技術發展遠景規劃綱要(修正草案)通俗講話. 北京: 科學普及出版社, 1958:100-101。

⑤ 參見：武廷海. 新中國城市規劃的歷史與邏輯(未刊稿). 2016年5月為中國城市規劃學會2016年年會準備的基礎材料.李百浩. 中國近代城市規劃教育的演變理路及特征[C]. 第9屆城市規劃歷史與理論高級學術研討會暨中國城市規劃學會城市規劃歷史與理論學術委員會年會, 南京, 2017-12-05。

⑥ 見《在中央城鎮化工作會議上的講話》（2013年12月12日），《十八大以來重要文獻選編》（上），中央文獻出版社2014年版，第590頁。

⑦ *** :建立體現生態文明要求的目標體系、考核辦法、獎懲機制。http://cpc.people.com.cn/n/2014/0813/c1 ** 113-25455972.html。

⑧ 見新華網2017年9月27日文章《規劃科學是更大的效益》，http:// ** .xin ** .com/2017-09/27/c_1121735098.htm。

⑨ 見《在中央城鎮化工作會議上的講話》（2013年12月12日），《十八大以來重要文獻選編》（上），中央文獻出版社2014年版，第607頁。參考文獻

責任編輯：林冬娜、鄧小云︱文章來源：城市規劃

文章鏈接：資訊︱國土空間規劃體系中的城市規劃初論