資料來源：規劃中國

本文是《城鄉規劃》2020年期刊為讀者提供的之一篇 5篇論文

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Abstract

伴隨著中國改革開放和快速城市化進程，城市規劃行業經歷了市場化 轉型在人員規模、服務領域、業務范圍、項目類型等方面都有了很大的發展。地方 *** 企業化和空間規劃博弈是影響產業發展的制度因素。

土地空間規劃體系的重建對城市規劃的政策、實施和科學要求提出了新的要求，城市規劃行業面臨著嚴峻的挑戰；但在城市建設、城市研究決策咨詢、智慧城市等領域仍具有較強的專業技術優勢。

加快專業融合與跨界，提高空間設計水平，，提高空間設計水平，促進規劃信息化和智能化。

作者

鄒兵 深圳市城市規劃協會會長

01

改革開放以來，我國城市規劃產業

轉型發展的過程和特點

1.1 中國城市規劃設計院設立的初始定位和特點

02

我國城市規劃產業發展現狀特征

改革開放40多年來，城市規劃產業的直接貢獻是完成大量的規劃任務，確保城市建設在規劃指導下進行，維護城市快速增長過程中的基本空間秩序。城市規劃產業的可持續發展和增長呈現出以下特點。

2.業務范圍跨越部門邊界

長期以來，服務建設體系一直是城市規劃的核心任務。

隨著地理、經濟、交通、生態、管理等學科背景的技術人員的加入，城市規劃對城市問題的研究越來越廣泛和深入，促進了規劃業務范圍的垂直和水平擴張。

幾年前，許多部門分別實施了多規則一體化試點實踐，規劃機構也參與最多，其處理空間問題的專業優勢得到了廣泛的認可。

在非法規劃項目中，更具代表性、市場份額更大的項目類型是空間發展戰略、城市設計和各種新的專項規劃。

03

分析影響我國城市規劃產業發展的制度因素

對大量規劃設計任務的需求，特別是許多新的非法規劃項目的出現，創造了規劃設計市場的持續繁榮，成為支持城市規劃產業發展壯大的最重要的物質基礎。

如此巨大而持續的規劃市場需求究竟是如何產生的呢？分析這些規劃項目的生成機制，有助于更加深刻地理解影響城市規劃行業發展的制度邏輯。

3.地方 *** 企業化是促進城市規劃產業擴張的外部需求

空間戰略規劃往往成為 *** 在規劃中有所作為的必然選擇。

04

國土空間規劃體系重構城市規劃產業

帶來的挑戰

我國城市規劃產業的市場化轉型總體上是成功的，提高了工作效率和設計水平，吸引了大量的專業人才，擴大了技術隊伍。

但 市場化是一把雙刃劍，不可否認的是，城市規劃中暴露出的許多問題也與行業過度市場化有關 密切相關。

作為新時期空間規劃改革的頂層設計，《 *** 中央、國務院關于建立國土空間規劃體系、監督實施的若干意見》明確了重建國土空間規劃體系的目標和方向：

同時，對規劃的科學性、嚴肅性、權威性和可實施性也提出了更高的要求。然而，城市規劃產業的發展趨勢并不能完全滿足國家空間治理能力現代化的要求，主要體現在以下幾個方面。

4.1 過度的市場導向偏離了規劃的政策要求

這一切都要求城市規劃產業在價值取向和政策執行方面發生根本性的變化。

05

判斷中國城市規劃業的發展前景

許多規劃從業者擔心城市規劃行業面臨的上述挑戰。但筆者認為，行業未來的發展前景不應過于悲觀。

國土空間新規劃體系的重建是一項復雜的系統工程，仍需充分發揮現有規劃技術團隊的作用。這一判斷是基于以下分析。

5.1 原土地規劃技術機構無法完成國土空間規劃體系重建的重任

國家機構改革將城鄉規劃轉移到原國土資源部重建的自然資源部，并不意味著土地利用規劃取代城鄉規劃。

土地利用規劃既有自身的優勢，也有局限性和不足。經過20多年的實踐，土地利用規劃也形成了自上而下的完整體系，直接與土地供應年度規劃掛鉤，特別是建立了全國統一的土地監督信息系統，可以及時跟蹤土地利用的變化。

但總的來說，它仍然以保護耕地、控制農用地轉化為建設用地為核心，目標相對單一。

新的土地空間規劃體系是對現有各種空間規劃的綜合整合和重建，也對土地利用規劃提出了全面轉型的要求，從過去相對單一的約束和制衡功能轉變為綜合、協調和協調功能。

過去，土地利用規劃強調自上而下的指標分解和對耕地等因素的嚴格控制。基于保護的底線思維，控制手段相對簡單。

但對于城市這樣復雜的人工系統來說，規劃的作用不僅僅是控制，更重要的是指導 致力于塑造理想的生活環境，而不是保持現狀不變。這與規劃自然資源要素完全不同。

以各級土地勘察規劃院為主體的我國現有土地規劃技術機構是20家 世紀80 20世紀中期，在國家加強土地管理的背景下逐步建立。與城市規劃行業相比，其歷史要短得多，人員規模較小，專業背景相對單一。

單靠土地規劃院很難完成復雜的土地空間規劃體系重構系統工程，也不能滿足未來土地空間規劃多學科發展、多專業融合的需要。

5.2 城市規劃行業仍具有較強的專業技術優勢

改革開放以來，城市規劃產業發展的重要成就之一是培養和建立了龐大的規劃設計團隊，聚集了大量的規劃技術人才，在其他規劃領域具有無與倫比的專業優勢。

?首先，從國家層面到省市層面，各級規劃院基本建立。

此外，許多大學、科研機構和私人規劃設計機構已經形成了覆蓋總體規劃和詳細規劃的技術陣容，包括城市設計、交通市政等專項規劃和城市研究，人員規模可觀。

? 其次，該團隊不是由單一的城市規劃專業人員組成的，而是具有多學科背景、扎實的理論基礎、知識儲備和豐富的實踐經驗。

特別是經過長期的規劃實踐歷練，規劃專業人員已經形成了較為成熟而獨特的規劃思維。

規劃的本質是引導未來，規劃思維是通過構建未來目標來指導當前行動。

這種思維模式不是未經專業培訓的其他學科背景的技術人員自然能夠擁有的，而是必須掌握任何規劃，這也是國土空間規劃不可或缺的專業基本能力。

? 最后，城市規劃產業形成了較強的自我生存和發展能力。雖然各規劃機構與 *** 行政主管部門仍保持著密切的業務聯系，但它們在組織、運營和管理方面沒有依賴性和獨立性。

經過多年的市場經濟訓練，規劃院培養了敏銳強大的學習能力，適應性強，適應性強。

正如上述，當前城市規劃行業的服務對象、業務范圍和研究范圍遠遠超出了過去國家對城鄉規劃工作邊界的定義，并擴展到更廣泛的領域。我們應該有充分的信心成為重建土地空間規劃體系的支柱。

5.3 傳統城市建設領域仍具有巨大的市場潛力

國土空間規劃將規劃對象擴大到生態空間、農業空間和城市空間。

城市規劃的專業優勢主要集中在城市空間。雖然城市空間占全國土地面積的不到3%，但它是國民經濟、社會、文化和政治發展的主要載體，是體現以人為本價值觀、創造高品質生活的主要領域。未來仍將是土地空間規劃的核心部分，也是城市規劃產業繼續發揮作用的舞臺。

? 首先，國家城鎮化任務尚未完成，預計至少將持續20年 年時間。

雖然以新區、新城建設為主導的城市空間大規模擴張時期已經過去，但建成區的基礎設施建設仍有巨大的增長潛力。

無論是城際交通交通和樞紐建設，還是城市軌道、主干道網、公交車場等交通設施的規劃建設，甚至市政基礎設施、地下空間開發、海綿城市、公園城市、城市雙重建設，仍將有持續的建設投資，仍需要城市規劃產業提供全方位的技術支持。

進入存量發展時代，舊城區的存量更新和品質提升將成為巨大的規劃市場需求。

? 第二，土地空間規劃將詳細規劃分為城市發展邊界內的控制詳細規劃和發展邊界外的生態和農業單位規劃。

在城市發展的邊界內，詳細的控制規劃將繼續作為規劃管理和行政許可的直接依據。同時，城市設計仍需貫穿國土空間規劃的各個階段，在塑造優質國土空間方面發揮重要作用。這是其他行業不可替代的專業優勢。

5.4 城市研究和決策咨詢仍有巨大的市場需求

五級三類土地空間規劃體系的重建可能會大大減少法定規劃的數量，但新的土地空間規劃仍然不能避免城鄉規劃或土地利用規劃面臨的共同問題，即 在加強自上而下控制的同時，如何有效推進規劃的實施。

地方 *** 仍然是經濟發展的動力和責任。因此，除了法定規劃體系外，探索以解決實際問題為目標、以行動為導向的非法規劃仍具有重要的實際價值和意義。

“非法定規劃”這個名詞或許已經不能適應新時代空間規劃的發展要求，但持續的城市研究和規劃決策咨詢工作仍然是地方 *** 所需要的。

需要改進的方向是，所有的規劃研究成果都必須與法定土地空間規劃的一張圖片完全相連，而不是像過去那樣成為突破法律規劃的工具。

5.5 智慧城市建設將帶來新的市場增長空間

新的國土空間規劃要求：

這與國家推進的智慧城市建設目標有著良好的聯系。智慧城市建設帶動的規劃設計市場空間巨大，將為行業內具有相應技術能力和經驗的企業提供新的發展機遇，重組規劃信息產業。

雖然城市規劃行業的信息水平相對落后，但與其他信息技術機構相比，它仍有自己的優勢。原土地規劃信息化建設的目標是提供統一的基本信息平臺，作為規劃編制和管理的底圖。

城市規劃信息化作為提高規劃編制水平的技術升級手段，旨在更好地展示規劃圖景。兩者思維不同，可以互補，錯位發展。

與其他軟件平臺服務提供商、數據供應商等信息企業相比，城市規劃行業的優勢在于更好地了解市場的實際需求和規劃業務流程，在建立規劃監督決策體系、多審一體化機制和審批流程再造中發揮主導作用。

06

未來城市規劃產業努力的方向

面對上述挑戰和機遇，城市規劃業必須積極適應國家改革方向和市場需求，迅速轉變思想觀念和工作模式，揚長補短，在以下幾個方面共同努力。

6.1加強與土地規劃技術機構的深度融合

在以往的“多規演義”中，沖突最為激烈的是城市規劃和土地利用規劃，由此也導致規劃管理部門和土地管理部門之間的工作矛盾，以及城市規劃與土地規劃技術機構之間的專業隔閡。

雖然機構改革解決了體制問題，但長期以來形成的思維慣性、技術理念、工作模式差異并不是馬上就會消除。無論是城市規劃工作者，還是土地利用規劃工作者，都需要努力打破各自固有的思維慣性和路徑依賴，互學對方所長，彌補各自不足，才能 實現國土空間規劃由“物理拼接”向“化學反應”的深度融合。

對城市規劃工作者而言，應當主動學習土地利用規劃中行之有效的管控手段，深入了解土地調查、用途管制、計劃管理、土地供應和權籍管理等政策知識，在構建“多規合一”的一張藍圖中發揮更大的作用。

6.2加強跨學科、跨專業的學習和知識儲備

新的國土空間規劃將山、水、林、田、湖、海、草作為一個“生命共同體”，進行統一規劃和管理。

城市規劃行業需要發揮學習能力強的傳統優勢，迅速彌補林業、農業、海洋、水務、生態環境等專業領域的知識缺陷，為向流域規劃、海域規劃、森林規劃、國土整治規劃等領域拓展做好充分的技術儲備。

6.3鞏固和強化塑造美好人居環境的空間設計優勢

城鄉規劃傳統的工作對象是城鎮和鄉村空間，都可歸為人居環境范疇。

高品質人居環境的塑造和“美麗中國”的建設，離不開高水平規劃設計的支持，需要城市規劃行業持續提升空間設計質量和設計水平。

另外，城鄉規劃作為一項 *** 職能，雖然被劃歸到自然資源系統，但并不意味著規劃行業從此就將與建設系統脫離關系。

城市規劃、建設和管理密不可分，規劃和設計也不可分。有實力的規劃院應當繼續致力于“規劃—設計—工程”全產業服務鏈條的打造。

6.4推動規劃行業的數字化、信息化、智能化發展

互聯網、大數據及人工智能等新興技術的發展，已經深刻地改變了經濟、社會生活的各個方面，規劃方案的制定和評估等工作的信息化、系統化是未來行業發展的趨勢。

大數據作為一種工具，能夠為模型分析提供更高的還原性和結果的可靠性；通過對這些數據的深入分析，可以更好地了解城市運行的狀況，助推智慧城市建設。

同時，應大力推進GIS技術、復雜計量模型、多智能體模型等新技術在國土空間規劃編制中的廣泛應用，全面提升規劃行業的科技水平。

“雄關漫道真如鐵，而今邁步從頭越”，國家已經進入生態文明建設的新時代，曾經為中國城市化作出重要貢獻的城市規劃行業，應有主動迎接變革、超越自我、再創輝煌的勇氣和信心。

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