*** 生態文明思想關于“山水林田湖草是生命共同體”的重要論述，表明了對自然資源的管理是一種綜合性的管理。所謂“綜合性”主要包括三個方面內容：一是對各類自然資源要素進行管理，也就是要繼續履行體制改革前自然資源管理相關職能；二是對各類自然資源要素之間的關系進行管理，也就是對自然資源要素之間天然存在的相互影響、相互作用關系進行管理；三是對作用于自然資源要素及其相互之間關系上的人類各種開發、利用、保護活動及其后果進行管理。從地理學理論出發，自然要素、自然要素之間的相互作用關系以及相關的人類開發利用活動結果構成國土空間。因此，現代意義上的自然資源管理實際上是國土空間管理（或者國土空間治理），也就是，要充分發揮土地、海洋、林草、測繪等相關業務的集成優勢，從各方面提出政策，保證國土空間持續健康發展及為經濟發展提供持續支撐作用。測繪是其中的業務板塊之一，正確認識測繪在自然資源管理中的作用，關鍵是要弄清楚測繪業務與土地、地質調查、海洋、礦產、林草等業務之間的相互配合關系。
一國土空間治理體系及其現代化
所謂國土空間治理體系，主要是指土地、礦產、林業、測繪、海洋等業務板塊及相關的技術、政策手段。所謂國土空間治理體系的現代化，主要是指貫穿治理過程技術的現代化――現代信息技術；不同治理手段――也就是不同業務模塊的業務整合。
之一，不斷信息化。從上個世紀八、九十年代開始，伴隨著衛星遙感、衛星定位、地理信息系統在自然資源領域的廣泛應用，不同自然資源要素管理的支撐技術逐步完成技術轉型，管理方式、工作模式也發生顯著變化，并逐步形成基于大量技術性、基礎性業務工作開展 *** 管理工作的工作模式（先技術，后政策），我們叫它為“前店后廠”工作模式。其中“后廠”主要是指這些技術性、基礎性業務工作，涉及自然資源數據的獲取、處理、存儲、建庫，并最終建立服務平臺，為“前店”各類管理行為提供支撐，其主要業務包括：調查監測、測繪、地質調查、數據庫建設及管理、自然資源信息化以及相應的標準化建設、基礎設施建設與維護等。“前店”是指基于數據基礎和業務支撐之上的行政管理工作，主要業務包括規劃計劃、用地、礦業等的管理。在信息化不斷推進、人工智能加快發展及應用的形勢下，國土空間治理現代化的含義就是進一步充分應用信息技術、智能技術，促使“前店”“后廠”更加無縫銜接，并促使前店后廠所涉及各業務環節更加智能化。其中，“前店”的智能化主要涉及平臺建設，提高審批、行政許可等工作的效率，加強電子政務建設。“后廠”智能化的主要任務是充分利用 *** 技術和地理信息技術來提高地質、礦產、海洋等地理信息數據獲取、處理和數據建設應用的水平和能力。
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第二，業務集成。伴隨著信息化、智能化水平不斷提高的另一個現代化內容就是業務的不斷整合。此次機構改革，目標是實現“兩統一”，但背后的行政邏輯就是要順應信息化發展的趨勢，加快并不斷完善“前店后廠”工作格局。其首要要求就是要加快實現地質、礦產、土地、林業、草原、測繪、海洋等業務板塊的深度融合。所謂融合，是指在統一規則的基礎上，區分不同業務板塊在國土空間治理中的比較優勢，進一步明確各業務板塊在綜合治理中的主要任務，并形成各業務板塊相互支撐、相互銜接的自然資源和國土空間管理整體業務格局。推進融合的主要工作：一是制定統一規則。也就是與各業務板塊相關的部機關各司局和各單位在日常工作中所需要遵循的基本制度、標準等規則，主要有三類：法律法規；相關政策文件精神；技術標準。形成這些規則，需要首先對體制改革前原各部門的制度和標準等進行梳理，去除矛盾，并根據新的要求與時俱進地補充修訂等來實現。2018年，部里針對自然資源調查監測工作提出要建立“統一組織開展、統一法規依據、統一調查體系、統一分類標準、統一技術規范、統一數據平臺”的“六統一”自然資源調查監測體系。這在某種程度上反映了自然資源管理由過去分要素管理向綜合管理轉變而提出的新的要求，也是制定統一業務規則所必需遵循的原則。
二是統一話語體系。自然資源綜合管理涉及地下地上、海洋陸地，客觀上要求要施行綜合性、系統化研究，需要充分發揮地質學、地理學、資源學、測繪學、海洋學等不同學科的優勢進行集中研究、系統研究。改革前在地質、海洋、礦產、測繪、林業、草原等業務分部門治理的體制下，各板塊各自有自己的理論及學科支撐，不同學科的特點被無限放大，業務拓展的沖動又促使學科相互交叉而又不融合，從而導致不同學科所特有的話語體系語義交叉，相互之間存在誤解等不協調問題。這些問題也是在體制改革后，各業務之間產生在諸如分類體系相互矛盾、相互交叉，對同一問題的看法不同等問題的根本原因。因此，業務融合工作需要從地球系統科學的角度出發，仔細考察地質、測繪、海洋等學科所特有的話語體系的異同，并在去偽存真、揚長避短的基礎上逐步形成統一話語體系。
三是明確不同業務板塊的工作邊界。在分部門治理體制下，地質、海洋、測繪等業務基于推進自身發展的需要，總是存在向相鄰業務領域拓展自身業務的沖動，在業務邊界地區形成相互重疊的區域――這在實踐中表現為“重復建設”現象。又由于不同學科所形成的不同的話語體系，相互之間不能互相充分理解，致使分部門治理下部門之間職責交叉等問題，需要不斷協調。機構改革完成后，在推進業務融合進程中，根據自然資源管理各業務專長，進一步明晰不同業務之間的工作邊界就成為促進業務融合，實現國土空間治理現代化首先必須要完成的工作。
二國土空間治理體系中的測繪業務
（一）測繪業務的基本功能
根據自然資源部現有體制架構，地質、礦產、海洋、測繪、土地、林業、草場等業務在調查監測和規劃這兩個環節上實現大融合，并在施行用途管制、確權、權益保護等具體工作中采用綜合考慮相關其他自然資源要素的思路。在此基礎上共同向智能化方向邁進，實現國土空間治理的現代化。在這一過程中，包括測繪在內的不同業務板塊具有不同的定位、擔負不同的職責。在分部門治理下，測繪業務無疑發揮了十分重要的作用。但是如果真的有人較真要讓你就“測繪發揮了什么作用”說出個一二來，卻又不太容易。機構改革后，測繪在自然資源管理中到底發揮什么作用的問題就成了不是問題的問題。
測繪在自然資源管理中到底發揮了什么作用，或者我們該如何對其作用進行總結呢？恐怕還是要看測繪的業務專長。先看看《測繪法》對測繪的定義：
“本法所稱測繪，是指對自然地理要素或者地表人工設施的形狀、大小、空間位置及其屬性等進行測定、采集、表述，以及對獲取的數據、信息、成果進行處理和提供的活動。”
也就是說：
――“測繪”的對象有2：“自然地理要素”和“地表人工設施”。
――“測繪”所關注的要素有3，分別是“形狀”“大小”“空間位置及其屬性”。
――“測繪”的結果有3，分別是“數據”“信息”“成果”。
所以，測繪工作是對國土空間的“空間”屬性進行基本定義和度量，并最終為國土空間中的任意事物或者現象確立唯一空間位置及定義相互之間空間關系的一項工作。如同我國明確對時間的定義及度量由國家相關部門負責類似，對空間的定義和度量由自然資源部負責。主要的工作包括：
1、建立并維護測繪基準。測繪基準是定義國土空間位置及空間關系的根本依據，包括確立平面位置的大地基準和確立高程位置的高程基準，以及重力基準等等。其體現我國對這個世界的看法，與國家版圖意識直接相關。
2、建立并維護空間定位系統。為給予任何事物及現象唯一的位置信息，在測繪基準基礎上還要通過建立和維護參考系統，將測繪基準平面和高程位置數據傳導至國土空間中的所有事物或者現象。這就是空間定位系統，主要包括平面坐標系統、高程（也叫水準）坐標系統、重力坐標系統等等。
3、建立并維護基礎地理信息數據庫。符合國家標準的基礎地理信息數據庫規定了國土空間中事物或者現象相互之間的基本空間關系定義，是處理事物或者現象相互之間空間關系的根本依據。《測繪法》第二十四條規定“建立地理信息系統，應當采用符合國家標準的基礎地理信息數據”。只有這樣，基礎地理信息數據庫所定義的空間關系才能被正確地傳導到對國土空間中一般事物或者現象之間的空間關系定義上，也才能保證對國土空間關系表達的一致性和標準化。
4、制定并實施具體測繪活動的技術標準和行動準則，并培育測繪地理信息衍生服務。為960萬平方千米國土上的所有事物或者現象確定準確的空間位置，并科學定義這些事物和現象相互之間的空間關系，單靠測繪基準和測繪系統、基礎地理信息數據庫是遠遠不夠的；單靠測繪部門的人力資源也是不現實的，必須發揮盡可能多人的積極性，按照統一規則進行工作才能完成。為此，測繪部門需要通過制定技術標準和規范，延伸現有測繪基準、測繪系統以及基礎地理信息數據庫的功能覆蓋范圍，發動其他行業人員的積極性共同工作。所謂衍生服務，是指在建立測繪基準和測繪系統、建立并維護基礎地理信息數據庫，提供基本服務的基礎上，發揮測繪技術擅長于處理空間位置和空間關系的長處，為經濟社會發展提供的進一步服務。其中，衍生服務至少包括：
――位置 *** ：依托于測繪基準和測繪系統的維護更新，以大地測量技術應用為手段，向經濟社會各領域提供與位置有關的延伸服務。例如定位導航類服務：提供位置信息的出行服務；定位控制服務：工程測繪、房產測繪、地籍測繪等等，是依托于大地測量基礎上的延伸服務。
――調查監測 *** ：依托于基礎地理信息數據庫的建設及應用，以遙感地理信息技術應用為動力，研究、表述地理環境，為經濟社會發展提供服務。確立自然地理要素和地表人工設施的空間位置及相互之間的空間關系不能僅考慮純空間的度量和定義，還必須充分依據其自然地理性質。這在日常工作中通常表現為分類體系的研究和制定，一定的分類單元對應于一定的國土空間單元――這是測繪工作建立基礎地理信息系統，實現對空間關系進行定義的基本邏輯。在經濟社會發展對資源環境調查監測工作提出明確需求的情況下，發揮測繪技術的優勢和經驗，測繪服務將自己的基本服務延伸至自然資源調查監測也就順理成章了。基于相似的理由，應急測繪的產生也就是合理的了。
為上述延伸服務制定的規則，在日常工作中通常表現為技術標準、技術規程等等，例如工程測量標準、房產測繪標準、地籍測繪標準、界限測繪標準以及準確表達的制圖標準。與時間定義一樣，空間位置定義、空間關系定義在經濟社會中處于最基礎的地位，根據誤差傳遞理論，保證空間定義的絕對正確是確保地球上事物或者現象空間定義正確性的前提。因此，相對其他行業，測繪技術標準是十分嚴格的，這主要是為了要嚴格遵循，以保證空間定位、空間關系定義的準確、可靠。
（二）測繪業務特點
在長期的測繪生產實踐中，測繪逐步形成了不同于其他相關行業的業務素質。這是其在自然資源綜合管理中發揮作用的第二個依據。主要有：
――具有較強的數據意識。測繪工作以獲取、處理和分發地理信息數據為己任。長期工作實踐培養形成較強的數據意識，擁有數據處理，特別是地理信息數據獲取、處理及分發的技術優勢。這對于在大數據時代推進自然資源管理的現代化無疑是十分寶貴。
――具有較強的技術創新意識。測繪地理信息工作屬于技術工作范疇，天然地具備技術創新沖動。在我國推進國民經濟和社會信息化進程中，測繪地理信息行業是最早成功將衛星遙感、衛星定位、地理信息系統技術業務化應用于實踐，并實現測繪地理信息數字化、信息化的行業。測繪行業的實踐也為此后自然資源相關其他行業大規模、制度化應用現代數字技術、信息技術來改進工作，并推進信息化在這些領域的發展提供了借鑒。
――具有極強的標準化和質量意識。與對時間的度量問題相似，對空間如何度量的問題是人類所要解決的首要和基本的問題，空間基準、空間坐標系等空間度量系統是空間基本度量系統，其科學性和可靠性決定著國土空間所有事物或者現象位置相關信息的科學性和可靠性。為了不致出現失之毫厘、謬之千里的情況，測繪行業在標準化、質量、精度等的方面的意識和要求極高、近乎苛刻，久而久之，幾近形成一種特殊的思維模式。在推進高質量發展的背景下，發揚測繪行業這些優良傳統，借鑒已有做法，改善自然資源管理相關數據獲取處理及應用質量，無疑是十分重要的，也是測繪參與自然資源管理的比較優勢之一。在日常工作中，極強的標準化意識主要表現在兩個方面：（1）測繪生產過程的標準化，例如對于數據獲取這一環節，生產技術設計書中就可能規定：數據獲取的技術手段、方式、具體時間、采集后該如何記錄、記錄的媒介應當怎樣，甚至由什么人去實際操作等等，事無巨細。（2）測繪成果表現方式的標準化。測繪領域，地圖的畫法不僅僅是藝術的、或者示意性的，而是代表了科學上的權威性的，無歧義。地圖上的任何符號均是有嚴格物理意義和位置意義的；同時理論上所有地圖中（包括地質圖、土地利用圖、基本地形圖等）的同一符號所代表的物理意義肯定是一致的。
三測繪在自然資源管理中的具體作用
測繪在自然資源管理的作用過程實際上也就是上述測繪活動在具體自然資源管理中的應用過程。我們必須承認測繪在自然資源管理中的“無處不在”的作用。當前的任務實際上是：對過去的實踐進行梳理總結，并進行理論提升，使自然資源管理中的測繪工作“顯化”，變“無形”為“有形”，從而反過來指導測繪在自然資源綜合管理中發揮更大的作用。根據上一節的討論，研究測繪在自然資源綜合管理中發揮作用，主要應當包括如下幾個方面：一是在自然資源部相關部門和單位行使日常管理職責過程中測繪業務工作的把關作用。二是借助于測繪業務專長于空間定位及空間關系表達等方面的特點，在研究自然資源管理重大問題時測繪業務工作的參與作用。三是測繪在自然資源管理業務體系和國土空間治理體系建設中的基礎性作用。具體如下：
（一）制定并維護處理空間關系的基本規則，并對空間位置的定位、空間關系的表達是否符合國家要求進行把關。主要包括：在自然資源調查監測、國土空間規劃、國土空間用途管制、自然資源確權登記等業務中，保證國家測繪基準和坐標系統地正確運用，保證投影等數學基礎的正確應用，為相關管理工作的科學性提供保障；研究制定自然資源各類業務用圖編制的技術標準并督促正確使用，保證自然資源管理中基本地圖、地質調查圖、空間規劃底圖及成果圖等圖件遵從統一標準，形成體系，從而為正確的傳達自然資源政策信息提供保障。參與施行與位置有關的技術標準管理，嚴格管理地籍測繪、房產測繪等不動產測繪技術標準，參與制定并管理自然資源確權登記相關測繪技術標準。指導生態紅線、城鎮開發邊界等規劃線、各類空間規劃區及相關管制政策的落地工作。
（二）參與或者牽頭制定自然資源相關數據政策。應當充分發揮測繪業務數據意識強、數據能力高、數據工作經驗豐富的優勢，將測繪業務責任部門建設成為自然資源相關數據管理部門。由其負責：
1、研究建立規范自然資源數據獲取、處理、存儲管理工作程序，制定并嚴格管理數據獲取、處理、存儲管理、數據庫建設的技術規范和標準化工藝流程，明確基本技術要求，建立質量控制體系，并形成標準。
2、加快推進不同業務板塊數據融合，推進數據標準統一，實現地質、礦產、土地、水、森林、草場、測繪、海洋等業務數據資源整合，并籍此實現業務整合和陸地海洋、地上地下空間的統籌。在此基礎上研究建立自然資源領域的大數據中心。
3、深挖數據應用。自然資源部門是所有中央部門和單位中唯一一家擁有各類自然資源相關信息，并實現制度化維護更新的部門。這一數據資源和相關制度是其他部門無法企及的優勢，可以開展一些其他部門無法開展的政策研究、形勢分析等工作，必須予以充分重視并深挖應用。可以相信，通過深入挖掘數據應用，可以獲得許多創新性的研究成果，從而使自然資源部門向中央提出更加有針對性的意見和建議。例如，自然資源部門擁有全國唯一的覆蓋全國的高程數據，僅僅通過對高程數據和耕地分布數據的綜合分析，即可以很容易的獲得全國25度坡度以上耕地的數量和分布，從而為我部判斷耕地保護方面的宏觀形勢提供重要參考。不大規模掌握這種覆蓋全國的宏觀數據，這種宏觀分析是無法實現的。
（三）引領自然資源領域對衛星遙感、衛星定位及地理信息技術等的業務化應用。實踐已經證明衛星遙感、衛星定位等技術在自然資源管理中的核心技術支撐地位。伴隨著自然資源管理繼續向精細化、精準化推進，這些技術必然會扮演越來越重要的角色。深化這些技術的應用，深度參與國家相關衛星遙感、定位等技術系統建設和發展規劃計劃決策，掌握更多的話語權和主動權是自然資源部門推進自然資源管理精準化的內在要求。原測繪部門一直將遙感技術作為一門測繪技術，在航空時代建立了航空攝影系統（也即航空遙感）；在航天時代，積極參與航天遙感和衛星定位系統的研究規劃，擁有豐富的航空航天遙感及衛星定位應用經驗，并形成了強大遙感衛星數據的處理應用能力和相關制度。在自然資源統一管理的大背景下，測繪業務板塊應當更加充分的發揮自身優勢，在航空航天遙感數據統籌、建立并維護航空遙感制度、參與國家衛星遙感、衛星定位等規劃計劃、推進遙感自然資源應用等方面發揮積極作用。
（四）發揮質量控制、技術標準優勢。按照推動質量變革、建設質量強國的戰略要求，適應自然資源保護和開發利用的需要，借鑒測繪工作質量意識、標準意識強，質量管理體系、標準規范體系完整的優勢，圍繞自然資源調查、監測、評價、勘測、修復等系列工程、產品和服務，建立組織實施單位覆蓋全過程、全要素、分級分類的過程質量控制和質量檢查制度，建立具有授權資質的質檢機構對成果質量檢驗檢測與認證的制度，建立過程質量監督抽查和最終成果復核制度，著力形成服務自然資源管理工作的六大質量管控體系：測繪地理信息質量管控體系、自然資源調查監測質量管控體系、自然資源確權登記質檢保障體系、國土空間規劃測繪質量支撐體系、生態修復測繪質量服務體系和測繪質檢技術裝備體系。
（五）在國土空間治理中繼續發揮測繪業務的基礎性先行性作用。自然資源管理和國土空間治理是測繪發揮其基礎性先行性作用的傳統領域，測繪成果一直是地質調查工作、土地森林等資源調查工作和空間規劃工作的基礎性支撐資料。正是因為這一原因，才有“地質填圖”“規劃底圖”“調查底圖”等名詞。在新的體制下，滿足對自然資源施行統一管理的要求以及國土空間治理現代化要求，測繪工作面臨新的任務。從目前來看，主要有兩個方面：
――測繪先行，統籌陸地海洋國土空間。分部門管理體制下，我國長期以來對陸地國土和海洋國土施行分治政策，形成了兩套截然不同的治理邏輯、工作理念、具體政策以及技術手段等，人為地造成陸地國土空間和海洋國土空間在管理上的相互矛盾和掣肘，已經對相關的經濟社會事項產生影響。自然資源部成立后，落實中央要求，按照“兩統一”的要求做好國土空間治理工作，首先需要統籌海陸國土空間的規劃、開發和管理，對陸海國土空間施行一個理念、一套政策。其基礎性工作就是要統籌海陸測繪工作，建立陸海一體化測繪基準和坐標系統，形成陸海統籌基礎地理信息數據庫。作為陸海過渡地帶，海岸帶地區的規劃、開發和管理工作集中承載了我國陸海分治所帶來的政策矛盾和治理混亂。統籌陸海國土空間治理，首先要統籌海岸帶治理，逐步消除治理理念和治理政策之間的分歧。而其中的首要工作要盡快實施海岸帶的測繪工作。
――測繪先行，統籌地上地下國土空間。伴隨著新型城鎮化的發展，地下空間的開發和利用在經濟社會發展占據越來越重要的地位。由此，統籌地下國土空間和地上國土空間就成為國土空間治理工作中越來越重要的內容。必須發揮測繪工作的基礎性先行性作用，加快構建地上地下一體化測繪坐標系統和相應的基礎地理信息數據庫，加快施行地上地下測繪技術標準的一體化進程，為地上地下空間治理政策的統籌打下基礎。
