各市自然資源和林業主管部門，農業農村主管部門：

為貫徹落實黨中央、國務院關于嚴格耕地保護的決策部署，根據《自然資源部農業農村部國家林業和草原局關于嚴格耕地用途管制有關問題的通知》（自然資發〔2021〕166號，以下簡稱《通知》）要求，結合我省實際，提出以下實施意見。

一、充分認識嚴格耕地用途管制的重要意義

耕地是糧食生產的命根子，耕地用途管制是守牢耕地保護紅線、保障國家糧食安全的重要舉措。各地要進一步提高政治站位，充分認識耕地保護和嚴格耕地用途管制的重要性、緊迫性，將其作為一項長期性、基礎性工作抓緊抓實；要深刻把握《通知》精神實質，堅持最嚴格的耕地保護制度，嚴格落實耕地保護責任，全面加強耕地用途管制，牢牢守住耕地保護紅線和糧食安全底線。

二、全面加強耕地保護和用途管制

（一）嚴格落實永久基本農田特殊保護制度

1.優先劃定永久基本農田。永久基本農田原則上應在納入耕地保護目標的可長期穩定利用耕地上劃定。原永久基本農田范圍內的可長期穩定利用耕地布局保持總體穩定，范圍外的優先用于永久基本農田補劃。

2.明確永久基本農田利用要求。永久基本農田重點用于發展糧食生產，特別是保障稻谷、小麥、玉米三大谷物種植。現狀種植棉、油、糖、蔬菜等非糧食作物的，可以維持不變，也可以結合國家和地方種糧補貼有關政策引導向種植糧食作物調整。嚴格執行《通知》規定的永久基本農田“一不得、四嚴禁”的管制要求。

3.科學劃定永久基本農田儲備區。各地要結合“三區三線”劃定工作，在永久基本農田之外可長期穩定利用耕地中，科學劃定永久基本農田儲備區并上圖入庫。

4.嚴格永久基本農田占用補劃。已劃定的永久基本農田，任何單位和個人不得擅自占用或者改變用途。經依法批準的重大建設項目確需占用的，應在落實耕地占補平衡的基礎上，按照數量不減、質量不降的原則，優先從永久基本農田儲備區中進行補劃，難以補足的在縣域范圍內其他可長期穩定利用耕地中補劃；縣域范圍內確實無法落實的，可以采取有償調劑方式跨縣、跨市域異地代保。

土地整理復墾開發和高標準農田建設中必要的灌溉及排水設施、田間道路、農田防護林等配套建設涉及少量占用或優化永久基本農田布局的，需在項目區內予以補足；難以補足的，要在縣域范圍內同步落實補劃任務。

（二）全面落實耕地用途管制制度

1.耕地應劃盡劃、應保盡保。以2020年度國土變更調查成果為基礎，將現狀耕地帶位置納入耕地保護目標并逐級分解下達，做到“數、線、圖”一致，確保能落地、可考核、可追責。

2.明確一般耕地利用優先序。一般耕地是指永久基本農田以外的耕地。一般耕地優先用于糧食和棉、油、糖、蔬菜等農產品及飼草飼料生產；在不破壞耕地耕作層且不造成耕地地類改變的前提下，可適度種植其他農作物。嚴格控制耕地因農業結構調整轉為林地、草地、園地等其他農用地及農業設施建設用地，嚴格執行《通知》規定的耕地“五不得”的管制要求。禁止閑置、荒蕪耕地。

3.全面實行耕地年度“進出平衡”。根據本級 *** 承擔的耕地保有量目標，對耕地轉為其他農用地及農業設施建設用地實行年度“進出平衡”，即除國家安排的生態退耕、自然災害損毀難以復耕、河湖水面自然擴大造成耕地永久淹沒外，耕地轉為林地、草地、園地等其他農用地及農業設施建設用地的，應當通過統籌林地、草地、園地等其他農用地及農業設施建設用地整治恢復為耕地等方式，補足同等數量、質量的可長期穩定利用耕地。

（三）切實加強耕地占補平衡監督管理

1.積極拓寬補充耕地來源途徑。各地要充分運用第三次全國國土調查（以下簡稱“三調”）和2020年度國土變更調查成果，開展耕地后備資源調查評價，摸清可開發的耕地后備資源狀況，并建立數據庫，落實到具體地塊。積極拓展補充耕地途徑，統籌實施各類土地整治、高標準農田建設、城鄉建設用地增減掛鉤、歷史遺留工礦廢棄地復墾等，多渠道落實補充耕地任務。

各地實施高標準農田建設涉及新增耕地和產能提升的，由縣級農業農村、自然資源主管部門共同認定，按要求逐級報自然資源部備案入庫，用于耕地占補平衡。

2.嚴格補充耕地項目監管。實施補充耕地項目立項、實施、驗收、管護等全程監管，嚴格補充耕地核實認定，強化后期利用監管，確保補充耕地能夠長期穩定利用。主動公開補充耕地信息，接受社會監督，確保補充耕地數量真實、質量可靠。

3.加強補充耕地指標調劑管理。加強對補充耕地指標調劑價格的管控與指導，統籌推進跨縣、跨市域易地有償調劑，促進地區間資源、資本優勢互補。加大省級補充耕地指標統籌力度，保障國家和省重大基礎設施建設項目耕地占補平衡有效落實。

（四）嚴格耕地保護執法監督

1.嚴肅處置違法違規占用耕地問題。對《國務院辦公廳關于堅決制止耕地“非農化”行為的通知》（國辦發明電〔2020〕24號）和《國務院辦公廳關于防止耕地“非糧化”穩定糧食生產的意見》（國辦發〔2020〕44號）印發前，將耕地轉為林地、草地、園地等其他農用地及農業設施建設用地的，根據實際情況，穩妥審慎處理，逐步引導恢復為耕地。印發后，未經批準改變永久基本農田耕地地類的，應穩妥處置并整改恢復為耕地；未經批準改變一般耕地地類的，原則上應整改恢復為耕地，確實難以恢復的，由縣級 *** 統一組織落實耕地“進出平衡”。對于違法違規占用耕地行為，要依法依規嚴肅查處，涉嫌犯罪的，及時移送司法機關追究刑事責任。

2.實行補充耕地指標凍結制度。對違法違規占用耕地從事非農建設的，直接從違法用地所在縣（市、區）儲備庫中凍結數量相等、質量相當的補充耕地指標。經查處后，對拆除復耕經驗收合格或通過補辦用地手續消除違法狀態的解除凍結。

三、強化保障措施和監管考核

（一）加強組織領導。各級自然資源、農業農村、林業主管部門要在同級黨委、 *** 統一領導下，牽頭組織落實嚴格耕地用途管制的各項要求并加強監管，與發展改革、財政、生態環境、住房城鄉建設、交通運輸、水利、鄉村振興等有關部門加強溝通協調，密切協作配合，形成工作合力。要加強與同級財政部門溝通，落實經費保障。各地要按照本實施意見精神，結合實際，抓緊研究制定貫徹落實具體方案，確保本行政區域內耕地年度“進出平衡”全面落實。

（二）嚴格監管考核。省自然資源廳會同省農業農村廳加強指導，嚴格耕地用途轉用監督。加強耕地保護信息化建設，建立耕地“進出平衡”備案監管信息系統和指標儲備庫。利用耕地衛片監督、年度國土變更調查等手段，開展耕地動態監測監管，及時發現和處理問題。每年利用年度國土變更調查成果，對各市耕地“進出平衡”落實情況進行全面檢查，檢查結果納入市級 *** 耕地保護責任目標考核內容。未按規定落實耕地年度“進出平衡”的，及時督促整改；整改不力的，將公開通報，并按規定移交相關部門追究相關責任人責任。

（三）切實維護群眾權益。各地要加強對嚴格耕地用途管制政策的宣傳和解讀，增進社會公眾對政策的理解。在耕地整治恢復工作中，要充分尊重群眾意愿，系統謀劃，穩妥推進，堅決防止“簡單化”“一刀切”。嚴禁為追求耕地“進出平衡”指標而違背群眾意愿、不顧客觀實際，統一強行簡單整治恢復耕地，損害群眾利益。

本意見印發后，兩廳以往文件規定與本意見不一致的，以本意見為準。

附件：1.耕地用途管制技術細則

??????2.耕地“進出平衡”實施細則

??????????????????????????????山東省自然資源廳? ? ? ? ? ? 山東省農業農村廳

??????????????????????????????2022年5月12日

附件1

耕地用途管制技術細則

一、永久基本農田和一般耕地用途管制的要求

永久基本農田用途管制的基本原則是重點用于發展糧食生產，保持永久性和穩定性。種植糧食作物的情形包括在耕地上每年至少種植一季糧食作物和符合國土調查的耕地認定標準，采取糧食與非糧食作物間作、輪作、套種的土地利用方式。永久基本農田要做到“一不得、四嚴禁”。

1.永久基本農田不得轉為林地、草地、園地等其他農用地及農業設施建設用地，不得種植造成耕地地類改變的作物。

2.嚴禁占用永久基本農田發展林果業和挖塘養魚。

3.嚴禁占用永久基本農田種植苗木、草皮等用于綠化裝飾以及其他破壞耕作層的植物。

4.嚴禁占用永久基本農田挖湖造景、建設綠化帶。

5.嚴禁新增占用永久基本農田建設畜禽養殖設施、水產養殖設施和破壞耕作層的種植業設施。

一般耕地用途管制的基本原則是嚴控用途改變，確需改變的，要落實耕地“進出平衡”或“占補平衡”。一般耕地要做到“五不得”。

1.不得在一般耕地上挖湖造景、種植草皮。

2.不得在國家批準的生態退耕規劃和計劃外擅自擴大退耕還林還草還濕還湖規模。

3.不得違規超標準在鐵路、公路等用地紅線外，以及河渠兩側、水庫周邊占用一般耕地種樹建設綠化帶。

4.未經批準不得占用一般耕地實施國土綠化。

5.未經批準工商企業等社會資本不得將通過流轉獲得土地經營權的一般耕地轉為林地、園地等其他農用地。

二、農村道路的定義

農村道路是指《土地利用現狀分類》（GB-T21010-2017）中的農村道路用地，即在農村范圍內，寬度≥2.0m、≤8.0m，用于村間、田間交通運輸，并在國家公路 *** 體系之外，以服務于農村農業生產為主要用途的道路（含機耕道）。

三、永久基本農田儲備區管理的要求

永久基本農田儲備區的劃定規模原則上不低于永久基本農田保護目標任務的1%，永久基本農田儲備區范圍內耕地按一般耕地管理，可根據本轄區規劃期內國家和省重大建設項目實施、補劃需求、耕地實際利用狀況等適時調整。

優先將土地整理復墾開發、新建高標準農田增加的優質耕地和與永久基本農田成方連片整治恢復的耕地劃入永久基本農田儲備區。

四、設施農業用地管理的要求

嚴禁新增占用永久基本農田建設畜禽養殖設施、水產養殖設施和破壞耕作層的種植業設施。

新增養殖設施應盡量占用未利用地，嚴格控制畜禽養殖設施、水產養殖設施和破壞耕作層的種植業設施占用一般耕地，特別是優質耕地，確需占用的，必須按規定納入縣級耕地年度“進出平衡”總體方案，落實耕地“進出平衡”后，報鄉（鎮） *** 備案。

經批準的設施農業用地，縣級自然資源主管部門應在規定時限內通過“設施農業用地監管系統”完成設施農業用地信息備案，未按要求上圖入庫的，管理中不予認可。

五、耕地“進出平衡”的基數

以2020年國土變更調查成果中的現狀耕地為基數，以耕地地類發生變化為標準，根據國家有關規定扣除若干客觀合理情形后，對于耕地轉為林地、草地、園地等其他農用地及農業設施建設用地等情形，在年度國土變更調查中造成耕地減少的，以縣（市、區）為單位落實耕地年度“進出平衡”。

六、耕地“進出平衡”整治恢復耕地的來源

主要是第二次全國土地調查（以下簡稱“二調”）為耕地、“三調”為非耕地的地類，包括：“三調”標注“即可恢復”“工程恢復”屬性的園地、林地、草地、坑塘水面，擬退出的農業設施建設用地、采礦塌陷地、違法占地形成的歷史遺留建設用地等，經整治恢復為耕地，驗收合格后可以作為耕地“進出平衡”指標。

七、列入耕地“進出平衡”實施范圍的情形

“耕地轉出”應優先選擇不穩定利用、質量較低、零星分散、不宜集中連片耕作管護的耕地，原則上集中連片的優質耕地不予轉出。已納入規劃建設用地范圍的現狀耕地，未經依法批準修改規劃前原則上不予轉出，嚴禁借耕地“進出平衡”名義隨意調整耕地布局，規避落實建設占用耕地占補平衡。

以下7種情形導致耕地轉為林地、草地、園地等其他農用地及農業設施建設用地的，應納入縣級耕地年度“進出平衡”總體方案，落實耕地年度“進出平衡”。

1.按照規定標準在鐵路、公路等用地紅線外，以及河渠兩側、水庫周邊占用一般耕地種樹建設綠化帶的（不包括城鎮范圍內的綠化用地）。

2.經依法依規批準占用一般耕地實施國土綠化的。

3.經依法依規批準工商企業等社會資本通過流轉獲得土地經營權的一般耕地轉為林地、園地等其他農用地的。

4.符合農田防護林建設相關標準，確需在一般耕地上建設農田防護林，且預計建成后達到國土變更調查分類標準變更為林地的。

5.經依法批準的新增農村道路、畜禽養殖設施、水產養殖設施和破壞耕作層導致耕地地類改變的種植業設施等占用一般耕地的。

6.土地整理復墾開發和高標準農田建設中必要的灌溉及排水設施、田間道路等配套建設涉及占用一般耕地，在項目區內難以自行平衡的。

7.新建水庫淹沒區涉及占用一般耕地形成的水庫水面等其他國家規定需落實“進出平衡”的。

以下4種情形，造成耕地實質性減少的，要在年度國土變更調查前，補足同等數量、質量的耕地。

1.一般耕地因采礦造成塌陷且年度國土變更調查為非耕地的。

2.農民個體自發進行農業種植結構調整而將一般耕地轉為林地、草地、園地等其他農用地的。

3.“三調”時為耕地，實地為林糧或果糧間作，由于郁閉度較低未調查為林地或園地，后達到郁閉度且年度國土變更調查為非耕地的。

4.其他未經批準改變耕地地類，導致一般耕地流向林地、草地、園地等其他農用地及農業設施建設用地等，確實難以恢復，年度國土變更調查為非耕地的。

八、耕地占補平衡新增耕地的來源

1.“二調”為非耕地，現狀為其他草地、鹽堿地、沙地、裸土地、坑塘水面、農村道路、溝渠、采礦用地、農村宅基地等。

2.現狀為設施農業用地的，“二調”和歷年國土變更調查確認為非耕地且未納入耕地保護范圍。

3.“二調”為非耕地，現狀為水工建筑用地、內陸灘涂、河流水面的，根據管理權限須征得相關主管部門的同意并由其出具同意整治開發的意見。

4.耕地田坎。田坎新增耕地上圖入庫時，應結合實施前、后優于0.2米高分辨率正射影像、項目規劃設計及竣工后勘測定界圖等相關材料，據實扣除實施后保留的田坎，測算新增耕地面積，按實際位置標注新增耕地位置。

5.“二調”為非耕地，現狀為林地、園地。對于“二調”時為非耕地（不含可調整地類）、最新年度國土變更調查為林地、園地（“三調”未標注“即可恢復”“工程恢復”屬性）的，允許整治開發的新增耕地用于占補平衡，需同時滿足下列三個條件：（1）要征得土地相關權利人同意；（2）涉及林地（包括部分園地但林業主管部門納入林地管理范疇）的，要征得縣級林業主管部門同意；（3）縣級 *** 組織自然資源、林業、環保、農業等方面的專家在現場踏勘的基礎上，進行可行性評估論證并出具論證意見。

九、耕地占補平衡補充耕地項目和耕地“進出平衡”整治恢復項目禁止實施的情形

實施土地整治、未利用地開發活動，要嚴格遵循國土空間規劃和用途管制要求，對立地條件、生態環境影響等進行充分論證后實施。嚴禁不顧生態環境盲目墾造耕地，禁止在生態保護紅線、自然保護區、一級水源地、25度以上陡坡地、河道湖庫區、林區及石漠化地等不宜耕種區域及法律法規禁止的其他區域整治開發或恢復耕地。

“三調”和最新年度國土變更調查為耕地的地塊，不得立項作為占補平衡新增耕地。

附件2

耕地“進出平衡”實施細則

一、實行耕地“先進后出”

經批準實施的“耕地轉出”項目，必須在項目實施前完成補充耕地，落實耕地“先進后出”。

（一）開展整治恢復耕地的來源調查

縣級自然資源主管部門會同農業農村、林業主管部門應充分運用“三調”和年度國土變更調查成果，組織開展整治恢復耕地資源調查評價，在與各類規劃進行銜接的基礎上，確定整治恢復的范圍和規模，并建立數據庫，落實到具體地塊。

（二）制定耕地整治恢復規劃

縣級自然資源主管部門會同農業農村、林業主管部門在尊重群眾意愿和符合生態保護要求的前提下，充分考慮當地自然地理格局、農業生產條件、農業配套設施情況等，統籌編制耕地整治恢復規劃，明確目標任務、整治區域、空間布局、實施時序等內容。

鼓勵優先整治恢復與永久基本農田相連或交織分布的“即可恢復”和“工程恢復”林地、園地，以及擬退出的農業設施建設用地，推動永久基本農田歸并提質，解決碎片化問題，實現集中連片、規模種植。

按照“宜耕則耕、宜林則林”的原則，支持在可以墾造耕地的荒山荒坡上種植果樹、林木，發展林果業，同時，鼓勵將在平原地區原地類為耕地上種植果樹、植樹造林的地塊，逐步退出，恢復耕地屬性，與山嶺坡地進行調整轉換，實現空間置換，使空間布局更加合理。

（三）實施耕地整治恢復

縣級 *** 要主動發揮統籌作用，預測未來一段時間的耕地轉出需求量，組織鄉（鎮） *** 或縣級自然資源主管部門，按照耕地整治恢復規劃，明確年度擬實施耕地整治恢復的規模，參照土地整治項目實施的要求和程序，對擬實施的耕地整治恢復項目立項后組織實施，通過實施退林還耕、退園還耕、農業設施建設用地復墾等整治措施恢復耕地，儲備耕地資源。

申請“耕地轉出”的項目實施單位或個體自行開展耕地整治恢復的，參照土地整治項目實施的要求和程序，對擬實施的耕地整治恢復項目提出立項申請，經批復后組織實施。

（四）驗收入庫

耕地整治恢復項目完成后，由實施主體向縣級自然資源主管部門提出驗收申請，縣級自然資源主管部門會同農業農村等部門按照國土調查相關規定和技術規程組織驗收。驗收合格后，出具驗收批復并向省、市自然資源主管部門備案，將整治恢復耕地地塊的基本情況、矢量坐標等信息錄入耕地“進出平衡”指標儲備庫，納入年度國土變更調查范圍及時變更。耕地數量據實認定，質量等別參照相鄰耕地地塊比較法確定，程序從簡。

要加強整治恢復耕地地塊的后期管護，確保用途不改變、數量不減少、質量不降低，禁止出現閑置、撂荒現象。

耕地整治恢復項目申請驗收要提交以下材料：

1.驗收申請表；

2.立項批復文件；

3.標注地塊位置的整治恢復前土地利用現狀圖；

4.整治恢復前后現場照片及影像資料；

5.整治恢復前后勘測定界圖件；

6.整治恢復后耕地質量等別圖；

7.整治恢復地塊矢量坐標。

二、編制耕地“進出平衡”總體方案并報備

（一）鄉（鎮）開展申報

每年第四季度，鄉（鎮） *** 組織開展耕地“進出平衡”需求調查，由土地發包方、申請“耕地轉出”的項目實施單位或經營者向鄉（鎮） *** 申報，涉及集體土地的須經承包農戶書面同意。鄉（鎮） *** 根據申報以及整治恢復耕地潛力情況，結合經濟社會發展需求，統籌確定具體項目清單、需求規模、時序安排、具 *** 置等，并明確本年度擬整治恢復耕地的規模，提出本鄉（鎮）落實耕地年度“進出平衡”的意見，上報縣級 *** 。

（二）縣級組織編制

縣級 *** 根據所轄鄉（鎮）上報的情況，組織自然資源、農業農村、林業等主管部門對各鄉（鎮）申請耕地轉出的合理性、必要性進行審核論證，盡可能全面考慮縣域范圍內年度耕地變化情況，合理測算耕地“進出平衡”供需數量，按照“以進定出”的原則，科學核定縣域范圍內耕地年度“進出平衡”的規模、布局及時序安排等，編制縣級耕地年度“進出平衡”總體方案。

（三）市級審查備案

縣級耕地年度“進出平衡”總體方案編制完成后，報市級審查；遇特殊情況確需調整的，應當在調整后7個工作日內重新報審。市級自然資源主管部門會同農業農村、林業主管部門，按照有關政策規定，組織相關部門對縣級耕地年度“進出平衡”總體方案的合理性、必要性、可行性進行審查，審查通過后，出具審查意見，并于5個工作日內報省自然資源廳備案。

三、組織實施

縣級耕地年度“進出平衡”總體方案經審查備案后，按照分類管理、分別管控的原則，由土地發包方、申請“耕地轉出”的項目實施單位或經營者向鄉（鎮） *** 提出實施申請，經鄉（鎮） *** 審查同意后，報縣級自然資源主管部門審核，將項目擬占用耕地的面積、矢量坐標等信息錄入耕地“進出平衡”備案監管信息系統，并在耕地“進出平衡”指標儲備庫中等面積核銷（項目占用的耕地面積、地塊的矢量坐標與指標儲備庫中核銷的耕地面積、地塊的矢量坐標掛鉤）后組織實施。縣級自然資源主管部門將項目實施相關信息通過耕地“進出平衡”備案監管信息系統同步備案至省、市自然資源主管部門。

對未納入縣級耕地年度“進出平衡”總體方案，擅自改變一般耕地地類的情形，原則上應整改恢復為耕地；確實難以恢復的，由縣級 *** 統一組織落實耕地“進出平衡”。

四、落實耕地“進出平衡”責任

縣級 *** 對縣域范圍內的耕地年度“進出平衡”負總責，要強化縣域范圍內耕地轉為林地、草地、園地等其他農用地及農業設施建設用地的統籌安排和日常監管。

耕地“進出平衡”以縣域內自行平衡為主、市域內調劑為輔、省域內適度統籌。耕地“進出平衡”指標在確保完成本縣域范圍內耕地年度“進出平衡”后，仍有節余的，可以跨區域有償調劑使用（指標調劑費用由雙方協商確定）或結轉下一年度使用。耕地“進出平衡”指標跨區域調劑使用的，其耕地保有量指標作相應調整。

各地要充分發揮財政資金引導作用，積極探索創新整治恢復耕地實施方式，吸引社會資本參與整治恢復耕地，鼓勵農村集體經濟組織和農戶投工投勞，參與整治恢復和管護耕地。

附件：