作者 | 2019年5月23日， *** 中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》，提出建立國土空間規(guī)劃體系，省級國土空間規(guī)劃在五級三類國土空間規(guī)劃體系中發(fā)揮著承上啟下的作用，一方面要落實國家要求，另一方面，指導地方發(fā)展。2020年1月，《省級土地空間規(guī)劃編制指南》(試行)和《資源環(huán)境承載能力與土地空間開發(fā)適宜性評價》(試行)相繼發(fā)布。從內(nèi)涵上看，省級土地空間規(guī)劃涵蓋了主要功能區(qū)、土地利用、城市體系規(guī)劃等。，既有戰(zhàn)略性又有約束力，也是保護和發(fā)展的空間協(xié)調(diào)平臺。從原主要功能區(qū)規(guī)劃、城市體系規(guī)劃和土地利用規(guī)劃來看，存在一系列制度缺陷和技術(shù)矛盾，如獨立管理、重規(guī)劃、輕實施，降低了空間資源利用效率和空間治理水平。新時期，省級空間規(guī)劃的編制是省級 *** 空間治理的重要起點。從規(guī)劃定位到規(guī)劃實施，都面臨著一系列新的挑戰(zhàn)，包括：1保護與發(fā)展的關(guān)系需要協(xié)調(diào)。新時期，省級空間規(guī)劃的編制是省級 *** 空間治理的重要起點。從規(guī)劃定位到規(guī)劃實施，都面臨著一系列新的挑戰(zhàn)，包括：1。保護與發(fā)展之間的關(guān)系有待協(xié)調(diào)。土地空間規(guī)劃作為一種基本規(guī)劃，面臨著保護和開發(fā)空間的綜合協(xié)調(diào)挑戰(zhàn)。省級土地空間作為中間環(huán)節(jié)，一方面要落實國家自上而下的約束要求，另一方面要協(xié)調(diào)地方 *** 自下而上的發(fā)展需求。規(guī)劃的挑戰(zhàn)是如何在剛性控制的同時，給當?shù)睾侠淼陌l(fā)展空間。同時，如何充分發(fā)揮空間綜合協(xié)調(diào)平臺的作用，協(xié)調(diào)城市發(fā)展與區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施的關(guān)系也是另一個問題。有待建立縱向傳導、橫向協(xié)調(diào)規(guī)劃實施機制。長期以來，我國土地空間規(guī)劃體系存在縱向傳導差、橫向協(xié)調(diào)差的問題。縱向傳導方面，各省原有空間規(guī)劃定位不明確，有的注重規(guī)劃研究，沒有實施機制，有的過于具體，涉及市縣 *** 權(quán)力無法實施，空間控制內(nèi)容和傳導 *** 沒有根據(jù)省 *** 權(quán)力明確界定。在水平協(xié)調(diào)方面，原省級空間規(guī)劃在規(guī)劃目標設(shè)定上貪婪，規(guī)劃內(nèi)容缺乏與相關(guān)部門的實質(zhì)性溝通和協(xié)調(diào)，缺乏實施起點。如何真正形成省級土地空間藍圖，是規(guī)劃的挑戰(zhàn)。需要深化戰(zhàn)略引領(lǐng)和剛性控制的空間公共政策。一方面，省級國土空間規(guī)劃不僅要落實國家重大戰(zhàn)略，結(jié)合省實際情況明確省級國土空間戰(zhàn)略，還要明確省內(nèi)各區(qū)市未來空間發(fā)展的戰(zhàn)略導向。另一方面，省級國土空間規(guī)劃不僅要落實國家制定的約束目標，還要進一步將約束目標分解到市縣。如何合理配置資源要素，實現(xiàn)國家戰(zhàn)略的實施，引導市縣發(fā)揮比較優(yōu)勢，促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，是省土地空間規(guī)劃的重要任務(wù)。四、全球全要素法律法規(guī)、標準體系等急需統(tǒng)籌規(guī)劃。省級土地空間規(guī)劃中資源要素的保護和利用涵蓋了山、河、林、田、湖、草的全要素的系統(tǒng)管理。以《土地管理法》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《森林法》、《自然保護區(qū)條例》等相關(guān)法律法規(guī)為管理依據(jù)，各有關(guān)部門還制定了以行政權(quán)力為基礎(chǔ)的土地分類或功能分區(qū)標準，并出臺了一系列名為國家標準同一要素內(nèi)涵不同，缺乏統(tǒng)一、有效銜接的分類體系和標準體系。同時，土地空間規(guī)劃涵蓋土地空間和海洋空間。同時，土地空間規(guī)劃涵蓋土地空間和海洋土地空間。目前，省級城市體系規(guī)劃、土地利用規(guī)劃和主要功能區(qū)規(guī)劃都集中在陸地空間上，而海洋空間資源的保護和利用是根據(jù)海洋主要功能區(qū)規(guī)劃、海洋功能區(qū)、海洋生態(tài)紅線保護規(guī)劃和島嶼保護規(guī)劃進行控制的。在空間利用和保護方面，陸域和海域缺乏規(guī)劃和控制。從國際經(jīng)驗來看，大多數(shù)重視宏觀空間規(guī)劃的國家都缺乏空間資源[1]，其中荷蘭和日本是最典型的。該規(guī)劃具有綜合、多規(guī)模、政策特點。荷蘭作為歐洲人口密度較高的國家，一直重視空間規(guī)劃體系的建設(shè)，以確保國家安全，促進空間資源的高效利用。荷蘭空間規(guī)劃體系由國家、省、市三級組成，其中省級空間規(guī)劃趨于戰(zhàn)略化，綜合部署結(jié)構(gòu)性空間資源，涵蓋空間布局結(jié)構(gòu)、環(huán)境保護和歷史遺產(chǎn)保護。為確保省級空間規(guī)劃的有效實施，《荷蘭空間規(guī)劃法》要求省 *** 設(shè)立省級空間規(guī)劃委員會，專門負責制定國家和市 *** 之間的垂直和水平溝通政策，包括許多國家部門、機構(gòu)和市 *** 的代表。[2]日本國土空間規(guī)劃體系一般由中央、都道府縣(類似中國省級行政單位)、市鎮(zhèn)村三級組成。其中，都道府縣根據(jù)全國土地形成規(guī)劃和土地利用規(guī)劃編制都道府縣土地利用規(guī)劃和土地利用基本規(guī)劃，將都道府縣劃分為城市地區(qū)、農(nóng)業(yè)地區(qū)、森林地區(qū)、自然公園地區(qū)和自然保護地區(qū)，然后分別編制各地區(qū)專項規(guī)劃，指導市鎮(zhèn)村規(guī)劃編制[3]。在規(guī)劃實施方面，日本省級空間規(guī)劃實現(xiàn)了全球規(guī)劃，形成了都道府縣統(tǒng)一管理的地方規(guī)劃體系，分解了下級規(guī)劃約束指標，實施了部門專項規(guī)劃或項目。在權(quán)力明確的前提下，日本在國家和地方、部門和部門之間建立了完善的利益協(xié)調(diào)平臺。[4]根據(jù)新時期建立土地空間規(guī)劃體系的要求，借鑒國際經(jīng)驗，基于建立明確的土地空間規(guī)劃體系，我們需要改變省級空間規(guī)劃工作的概念、思路和 *** ，建議從以下方面探索：1深化資源分析，尋求省級保護和發(fā)展平衡的空間模式。一方面建立統(tǒng)一的水、土地、氣候、生態(tài)、環(huán)境、災(zāi)害等要素基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，覆蓋自然資源、地理測繪、地質(zhì)環(huán)境與地質(zhì)災(zāi)害防治等領(lǐng)域，提升省域國土空間規(guī)劃“雙評價”等工作的數(shù)據(jù)標準化，研判國土空間開發(fā)保護的合理格局；另一方面適應(yīng)社會經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律，以市縣為單元，結(jié)合“三調(diào)”數(shù)據(jù)分析空間的產(chǎn)出效率，研究判斷不同地區(qū)的比較優(yōu)勢，識別承載發(fā)展要素的主要空間，進一步完善省級城市發(fā)展邊界、永久基本農(nóng)田保護紅線和生態(tài)保護紅線資源保護利用目標。2.加強空間政策研究，探索兼顧效率和公平的因素配置政策。2.加強空間政策研究，探索兼顧效率和公平的因素配置政策。深化主要功能區(qū)研究，完善省級城市化、農(nóng)產(chǎn)品和重點生態(tài)功能區(qū)的空間劃分，建立相應(yīng)的評價機制和補償機制。貫徹國家重大戰(zhàn)略，明確省級空間戰(zhàn)略，識別城市群和重要中心城市的范圍，提出要素配置原則，考慮效率和公平，從土地、設(shè)施、資金等方面實施空間政策，提高資源配置效率，形成和獨特特色的省級空間保護發(fā)展模式。創(chuàng)新土地利用政策，探索剛?cè)岵目臻g管理手段。貫徹生態(tài)文明建設(shè)理念，協(xié)調(diào)生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城市空間，剛性保護生態(tài)、農(nóng)業(yè)空間，探索彈性土地利用政策。根據(jù)嚴格控制增量、振興股票、提高流量的要求，建立流量增量配置原則，促進股票發(fā)展，迫使產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，以土地產(chǎn)出效率門檻引導發(fā)展模式。同時，在落實約束性指標要求的同時，探討區(qū)域協(xié)調(diào)路徑，建立省級土地交易機制，結(jié)合土地綜合改造，逐步引導建設(shè)用地結(jié)構(gòu)優(yōu)化和布局調(diào)整。4.完善法律、法規(guī)和標準體系，加強全球全要素空間控制。在加快發(fā)布《土地空間規(guī)劃法》的同時，調(diào)整修訂《森林法》等相關(guān)法律規(guī)定，明確法律法規(guī)體系中各類規(guī)劃的管理邊界和主要內(nèi)容。加強陸地土地空間與海洋土地空間標準的協(xié)調(diào)，充分考慮陸海生態(tài)互通性和陸海環(huán)境差異，實現(xiàn)陸海土地空間的統(tǒng)籌管理。建立省級協(xié)調(diào)機制，加強市、縣、部門的空間協(xié)調(diào)。通過建立省土地空間規(guī)劃委員會，促進多部門、多層次的協(xié)商機制，協(xié)調(diào)省、市、縣垂直 *** 土地空間保護任務(wù)和開發(fā)空間需求，包括市、縣定位和約束指標，加強省部門協(xié)調(diào)，協(xié)調(diào)交通、水利、能源等大型基礎(chǔ)設(shè)施走廊和規(guī)模，加強省級國土空間規(guī)劃對相關(guān)專項規(guī)劃的約束作用。[1] Mstop H J M．Dutch National Planning at the Turning Point: Rethink Institutional Arrangements[M]//Nation al-level Planning in Democratic Countries．Liverpool:Liverpool University Press, 2001.[2]周靜, 胡天新, 顧永濤. 建設(shè)荷蘭國家空間規(guī)劃體系和橫縱協(xié)調(diào)機制[J]. 規(guī)劃師, 2017(2).[3] 胡若函, 邢海峰, 趙星爍. 日韓空間規(guī)劃發(fā)展經(jīng)驗分析[J]. 2018年城鄉(xiāng)建設(shè)， No.541(10):77-80.[4] 李亞洲，劉松齡，建立明確的空間規(guī)劃體系：日本的經(jīng)驗和啟示. 2019年國際城市規(guī)劃.3

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