引言

近日，復旦大學空間規(guī)劃研究中心、上海空間規(guī)劃設計研究所、城鄉(xiāng)規(guī)劃雜志聯(lián)合舉辦了從藍圖到實踐——新時代土地空間規(guī)劃治理創(chuàng)新升級（點擊標題，了解概況）研討會，通過分析土地空間規(guī)劃、智慧城市建設、可持續(xù)生態(tài)發(fā)展的優(yōu)秀案例，探討土地空間規(guī)劃治理的思路和 *** 。來自中國7個地區(qū)和16個省市的在線學術交流活動得到了積極的參與。

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研討會參與者：沈陽規(guī)劃設計研究院(邵軍師師) 暢琪 程銘）

目前，土地空間規(guī)劃正處于規(guī)劃的關鍵時期，建立區(qū)域要素分類體系是土地空間規(guī)劃的基礎，以往土地規(guī)劃、林業(yè)、水利、環(huán)境保護部門主導土地分類，相互重疊，特別是生態(tài)建設與耕地保護的矛盾。

本文以沈陽市為例，探討了如何科學合理地安排全區(qū)各種土地資源要素，構建山、水、林、田、湖、草的綜合治理體系[1]。

1、地形地貌

沈陽地區(qū)以平原為主，地勢平坦，平均海撥50m位于遼東山區(qū)與下遼河平原過渡區(qū)，地貌形態(tài)由東北低山丘陵區(qū)向山前波傾斜平原區(qū)過渡，中西部為廣闊平坦的下遼河平原，地形由東向西緩慢傾斜。

2、水資源

沈陽市境內流域面積500km2以上河流有98條，其中省管大型河流有遼河、渾河、柳河、繞陽河4條，市管中型河流有蒲河、秀水河、北沙河、養(yǎng)息牧河4 條。國內現(xiàn)有水庫322 座，總庫容6.86億m3.省管大型水庫1座，縣管中小型水庫31座。

3、濕地資源

根據沈陽濕地二調數(shù)據，沈陽濕地總面積約8.6萬公頃，占全球6萬公頃.6%。主要分布在河流濕地，主要分布在遼河干流和蒲河流域，主要分布在新民市和遼中區(qū)，其次是康平縣和法庫縣。

4、林地資源

根據林地變更調查數(shù)據，沈陽現(xiàn)有森林保有量為250.森林覆蓋率51萬畝，12萬畝.99%。它屬于溫帶落葉闊葉林地帶，原森林茂密，但由于原植被已被破壞，現(xiàn)有植被屬于次生群落。

1.生態(tài)要素的統(tǒng)計口徑和標準不同

目前，沈陽濕地二次調整數(shù)據、林地變更數(shù)據等生態(tài)要素的概念類別與《土地空間調查、規(guī)劃、土地利用控制分類指南（試行）》（以下簡稱《指南》）的概念類別不一致，給編制工作帶來了一定的困難。

例如，濕地二調濕地的范圍是根據原國家林業(yè)局《濕地保護管理條例》（第48號令）的定義，包括沼澤濕地、湖泊濕地、河流濕地、濱海濕地等自然濕地，以及人工濕地，如野生動物棲息地或野生植物原產地。

《指南》中濕地的定義不包括河流、湖泊、濱海等水面；林地的概念是根據林地分類進行的（ *** /T 1812-2009)規(guī)定:用于林地生態(tài)建設和生產經營的土地和熱帶或亞熱帶潮間帶的紅樹林地，包括0的抑郁.縣級以上人民 *** 規(guī)劃的2以上喬木林、竹林、灌木林、疏林、采伐、火災痕跡、苗圃、森林經營單位輔助生產用地、宜林地 。

《指南》不包括生長林木的濕地、城鄉(xiāng)綠化林用地、鐵路、公路征地范圍內的林木、河流、溝渠的堤防林用地。因此，在編制土地空間規(guī)劃的過程中，需要根據《指南》的概念剝離生態(tài)要素。

2.生態(tài)建設需求與耕地保護矛盾突出

基于GIS該技術基于三調數(shù)據疊加分析了當前的生態(tài)元素，發(fā)現(xiàn)當前的生態(tài)元素空間與實際的土地類別嚴重不一致。例如，目前在冊林地與耕地和永久基本農田之間存在嚴重的空間沖突，河堤內也存在許多耕地，特別是河流封閉區(qū)。

對于這些矛盾，特別是河流封閉區(qū)生態(tài)退耕耕地，根據生態(tài)建設的需要，在國家層面發(fā)布明確意見之前，需要妥善協(xié)調處理生態(tài)建設需求與耕地保護的關系。

1、明確原則

堅持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，以問題為導向，協(xié)調生態(tài)建設和發(fā)展需要，充分考慮自然地理特征、資源環(huán)境稟賦、經濟社會發(fā)展水平，尊重自然規(guī)律和經濟發(fā)展規(guī)律，根據當?shù)厍闆r采取措施，科學協(xié)調各種土地資源要素的空間布局[2]。

2、摸清底數(shù)

找出基礎是科學決策和準確政策的主要環(huán)節(jié)。科學研究和判斷土地空間資源要素的利用已成為建立科學合理的土地空間規(guī)劃體系的基礎。

本文基于沈陽市三次國土調查數(shù)據GIS技術對河流、濕地、林地數(shù)據和三調數(shù)據進行空間疊加分析，結合高清遙感圖像分析和實際探，結合高清遙感圖像分析和實際探索，重新調查差異圖斑，找出實際現(xiàn)狀。

3、梳理矛盾

在摸清基礎的基礎上，系統(tǒng)分析研究了各種生態(tài)要素的空間布局。河流、濕地、林地等生態(tài)要素確實與現(xiàn)狀耕地、建設用地等地相互交叉，如林地變更調查數(shù)據、河堤耕地、林地、建設用地等，數(shù)量不小。如何科學合理地確定這些地區(qū)的規(guī)劃用地，是協(xié)調全球各種土地資源要素的關鍵[3]。

4、統(tǒng)籌安排

(1)水資源要素

納入規(guī)劃濕地管理。納入規(guī)劃濕地管理。

(2)林地要素

根據《指南》對林地的定義，以三調林地數(shù)據為基礎，參照沈陽市退耕還林數(shù)據、近年來造林綠化情況，

①規(guī)劃林地納入三調誤林地；

②未按林地調查納入規(guī)劃林地的，已實施造林但未長大；

③采伐、火燒等未造林的林地變更數(shù)據納入規(guī)劃林地；

④從生態(tài)環(huán)境安全的角度來看，參照沈陽雙重評價結果，考慮未來植樹造林改善環(huán)境，并將這部分數(shù)據納入規(guī)劃林地；

⑤林區(qū)破碎耕地，從集中成片的角度考慮生態(tài)退耕，納入林地管理；

(3)耕地要素

對于耕地要素，以三調數(shù)據為基礎，基于生態(tài)優(yōu)先的角度，結合我市雙評價成果，將生態(tài)敏感脆落區(qū)內的耕地，如河堤內的耕地，尤其是河流封育范圍內的耕地，風沙災害、水土流失嚴重的地區(qū)內耕地，考慮未來以生態(tài)修復為主，逐步實現(xiàn)退耕。

目前，雖然《市土地空間總體規(guī)劃指南（試行）》等技術規(guī)范已經公布，但市縣土地空間規(guī)劃的具體準備 *** 還不夠明確，特別是如何科學合理地解決生態(tài)要素、生態(tài)要素與耕地等農業(yè)資源之間的矛盾，仍處于探索階段，本文結合沈陽實踐，分析研究了市縣土地空間規(guī)劃生態(tài)要素協(xié)調中存在的問題，初步研究和探索了生態(tài)元素的基數(shù)確定、數(shù)據梳理和統(tǒng)籌安排的實現(xiàn)路徑。

參考文獻

[1]傅揚軍，師學義，和娟. 以山西省汾河上游為例，編制山水林田湖草生態(tài)保護修復工程控制規(guī)劃—[J].2019年(11)中國土地:34-36.

[2] 孫毅.資源區(qū)綠色轉型的理論與實踐研究[D].長春:東北師范大學，2012:1-193

[3]王鵬、李智勇、李琴. 中國規(guī)劃體系在生態(tài)視角下的演變特征及其驅動機制[J].2019年33(1)世界林業(yè)研究:54-59.

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