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國土空間規劃小科普
國土空間規劃編制中的國土空間用途管制。
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空間規劃術語
國土空間用途管制
土地空間使用控制：是建立土地空間開發保護體系，可持續利用自然資源載體，在土地空間規劃確定空間使用和開發利用限制的基礎上，通過使用許可證、使用變更審批和開發利用監督、耕地、林地、草原、河流、水域等土地空間統一分區分類使用控制，對所有土地空間利用或功能改進的控制活動。也就是說，土地空間使用控制應明確每個土地空間單元，是保護還是開發，如何保護，如何開發，特別是涉及建設活動，進一步明確建設什么，建設多少，即土地使用和開發強度。0
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提出國土空間使用控制背景
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由于土地用途管制的擴大，國土空間用途管制是一個全新的概念。
《土地管理法》將這一概念提升為基本制度。
國土空間用途管制經歷了一個發展過程。
用途控制大致經歷了四個發展階段：土地用途控制（耕地）、生態要素用途控制、自然生態空間用途控制和土地空間用途控制。各階段用途控制的重點、范圍、目標和 *** 差異較大。
1.用途控制最初來自于對土地開發建設活動的限制和監督。
中國的使用管制制度最初起源于耕地保護。1998年修訂的《土地管理法》將使用管制提升為基本制度。以耕地保護為核心的土地使用管制已成為我國土地空間使用管制的主要內容。基本目標是確保國家糧食安全。因此，國家建立了 基本農田保護制度和耕地占補平衡制度。
中央 *** 加強土地利用控制，特別關注耕地利用控制后，地方 *** 開始占用重要的生態用地和低丘緩坡，占用綠色生態空間，破壞區域生態環境，以避免監督或實現耕地整體占用和補償平衡。
2.自21世紀以來，國家越來越重視生態環境保護。2001年，國家首次以環境保護為基本國策，確保國家環境安全逐步從農田擴大到林地、草原、水域、濕地等重要生態資源，制定相應的法律法規和的法律法規和相應層次的規劃區劃，劃定基本草原、森林公園、水源保護區、濕地公園等保護空間。
3、2013年十八屆三中全會的召開，在《 *** 中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中，為了適應國家生態安全的需要，首次提出 自然資源用途管制制度顯著提高了國土空間用途管制的地位。
4、為協調頂層設計中城市空間、農業空間與生態空間的關系，2017年第十九屆全國代表大會報告提出協調山、河、林、田、湖、草系統治理，進一步控制土地空間使用，建設美麗的中國。
這是中央首次明確要求統一行使國土空間用途控制。逐步建立了自然生態空間系統化的用途控制體系。
5.2018年12月， *** 中央 國務院發布了《關于統一規劃體系更好地發揮國家發展規劃戰略指導作用的意見》，提出國家空間規劃以空間治理和空間結構優化為主要內容，是實施土地空間使用控制和生態保護恢復的重要依據。
到目前為止，國土空間用途管制的機構、依據、權責等內容基本明確。
6.2019年5月，中央發布了《關于建立國土空間規劃體系和監督實施的若干意見》 實現國土空間治理體系和治理能力的現代化，途，實現國土空間治理體系和治理能力的現代化。
若干意見提出：
在城市發展邊界內實施詳細規劃 規劃許可證的控制 *** ；
按照主導用途分區，在城市發展邊界外建設詳細規劃 規劃許可和約束指標 分區準入的控制 *** 。
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為什么要實行“國土空間用途管制”？
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一、過去空間管制的劃分種類繁多
過去，由于各部門以自身事權為出發點劃分空間類型，空間劃分種類繁多：
主化開發區、重點開發區、限制開發區區、重點開發區、限制開發區和禁止開發區；
城鄉總體規劃劃分了建成區、適建區、限建區三區；
土地利用總體規劃分為四個區：允許建設區、有條件建設區、限制建設區和禁止建設區。
雖然每種空間劃分類型都提出了自己的控制原則，但控制手段普遍較弱。
二是從空間規劃體系改革的目的出發
1.在各種用途控制中，土地用途控制制度實施時間長，耕地保護實施效果顯著，制度相對成熟。林地、草原、濕地、水域等其他用途控制制度在實踐中不斷完善，為建立健全統一的土地空間用途控制制度奠定了良好的基礎。
但空間規劃體系改革的目的是解決土地空間使用控制問題，而不僅僅是土地使用控制。
2.我國土地利用管制制度在保護耕地、節約集約利用土地、保護生態環境等方面發揮了重要作用。 缺乏對土地空間開發保護的頂層設計和山、河、田、林、湖、草生命社區的系統保護，土地使用控制難以滿足新時代土地空間使用控制的新要求。
3.對于中央 *** 來說，需要有效整合土地空間整合機制、土地空間治理體系、綠色發展共享機制，提出土地空間用途管制新機制，推動土地空間用途管制取得更大成效。
4、科學制定土地空間規劃，明確各種所有權關系變化、空間用途轉換、關鍵區域控制等，是土地空間用途控制的關鍵任務。
可以說，空間規劃體系改革的目的是為國土空間使用控制服務。
在當前的空間管理體系中，土地空間使用控制處于核心位置，起著承上啟下的作用。因此，有必要加快土地空間規劃體系的實施，使空間規劃能夠為土地空間使用控制服務。
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國土空間用途管制的行政體系
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2018年3月13日，自然資源部成立，明確國土空間規劃由自然資源部主持，編制完成后提交全國人大批準頒布。
自然資源部的重要職責是按照國土空間規劃實施空間用途管制。
根據發布的《自然資源部職能配置、內部機構和人員編制條例》（三項計劃），設立土地空間使用控制部作為土地空間使用控制的行政體系。
國土空間用途管制司的職責包括：
制定國土空間用途管制制度和技術標準。
提出并組織實施土地和海洋年度利用計劃。
組織制定耕地、林地、草地、濕地、海域、島嶼等土地空間轉移政策，指導建設項目用地預審。
承擔報國務院批準的各類土地用途轉用的審批。制定并監督實施城鄉規劃管理等用途管制政策。
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了解什么是國土空間？
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由于使用控制的直接對象是土地空間，因此有必要首先了解什么是土地空間？
一、土地空間的概念
土地空間不僅是所有自然資源和生態環境因素的集成系統，也是承載人類社會經濟活動的物理載體，也是國家的行使 ** 權利范圍。
是指國家 ** 與 ** 地域空間是國民生存的場所和環境，包括陸地、陸地水域、內水、領海、領空等。
二、土地空間分類
從提 ** 國土空間可分為城市空間、農業空間、生態空間等空間。
1、城市空間，是指以提供工業品和服務產品為主體功能的空間，包括城市建設空間和工礦建設空間。
城市建設空間包括城鎮建成區；
工礦建設空間主要是獨立于城市建成區以外的獨立工礦區。
城市空間是現代社會人類生活活動的主體，人口眾多，生活集中，發展強度高，產業結構主要是工業和服務業，居民點主要是大型城市、城市群、城市圈、城市區等。
2.農業空間是指以提供農產品為主要功能的空間，包括農業生產空間和農村生活空間。
農業生產空間以耕地為主，還包括園林等農業用地；
農村生活空間為農村居民點和其他農村建設空間{包括農村公共設施和公共服務用地。
耕地、園地等也具有生態功能，但其主要功能是提供農產品，因此被定義為農業空間。
與城市空間相比，農業空間人口少，生活分散，發展強度小，產業結構以農業為主，居民點多為相對密集分散的小城鎮和村莊。
3.生態空間是指提供生態產品或生態服務的空間。
生態空間可分為提供生態產品： 綠色生態空間和其他生態空間。
綠色生態空間主要是指林地、水面、濕地、內海，有的是人工林、水庫等人工建設，更多的是河流、湖泊、森林等自然存在。
其它生態空間主要是指沙地、裸地、鹽堿地等自然空間。
其中，雖然林地、草地和水面也具有農業生產功能，可以提供一些森林、畜牧業和水產品，但其主要功能應該是生態。如果過于關注其農業生產功能，可能會損害其生態功能。因此，林地、草地和水面應定義為生態空間。
相對 在農業空間中，生態空間人口稀少，發展強度小，經濟規模小，居民點形為點分布數量少的村莊。
4.其他空間是指交通、能源、通信等基礎設施、水利設施、軍事、宗教等特殊用地的空間。
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國土空間規劃與國土空間用途控制的關系
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土地空間規劃是涵蓋土地范圍內所有開發、保護和整改活動的綜合性、中長期規劃，也是國家規劃體系的更高規劃。
盡管國土空間規劃的內容仍在不斷完善，但2017年中央 *** 在國務院辦公廳發布的《省級空間規劃試點》中，明確提出科學劃定城市、農業、生態空間和生態保護紅線、永久基本農田和城市發展邊界 (以下簡稱三區三線 三區三線 。三區三線已成為國土空間規劃的主要內容，也是其他空間規劃中沒有的內容。
1.土地空間規劃是土地空間使用控制的基礎和依據
從管制與規劃的關系來看，規劃本身就是一種管制，同時，規劃也為管制提供了依據。
國土空間用途控制和國土空間規劃是一個有機統一的整體：
土地空間規劃是土地空間使用控制的基礎和依據：
土地空間使用控制是土地空間規劃的重要實施手段。
兩者在功能和成果上有很強的相關性、階段性和完整性，只是為了有效地實現管理目標。在一體化目標下，兩者分工協調。
2.土地空間規劃與土地空間使用控制的對應關系
為實現全覆蓋、全類型、全過程的控制目標，統一的國土空間使用控制體系對應于統一的國土空間規劃體系。
空間地空間規劃體系相對應的空間使用控制，不僅可以指導和控制宏觀、中觀規模的主要功能和主導功能，還可以實施微觀地塊利用和保護的具體規則和細則，滿足空間控制、項目控制、質量控制的需要，也是分級分類和權力控制的基礎，可以實現國家意志，堅持底線嚴格審批，可以簡化管理，提高效率。
在宏觀層面，空間用途控制制度規范和技術標準是通過國家和省級土地空間規劃的指導來確定的；
在中觀層面，空間控制是基于區域和鄉鎮級國土空間規劃中的用途分區；
在微觀層面，項目控制是基于詳細的規劃或選址論證，加強土地空間規劃目標的實施，落實山、河、林、田、湖、草共同體的理念
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新時期的國土空間用途管制怎么管？
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1.在推進從土地使用控制向空間使用控制的過程中，需要繼承、整合和完善各種原有的使用控制 *** 。
除繼續協調土地利用控制、林業用地利用控制、濕地利用控制、草原利用控制、水利利用控制等因素之間的關系外，還應充分考慮土地空間規劃內容的變化，結合實施主要功能區體系和戰略，做好空間利用控制。
2.當使用控制范圍逐漸從耕地擴展到其他自然生態空間時，控制的重點應該從數量控制轉變為空間控制，控制模式應該從計劃轉變為計劃重。
3、總結土地使用控制經驗，在耕地保護方面，從數量控制和空間剛性傳輸、層層實施、劃分地塊、社會宣傳經驗，土地使用控制擴大到區域土地空間，基于生態系統的完整性，協調各種空間和要素的功能和保護需求，建立統一的土地空間使用控制。
4、統一的土地空間使用控制不僅有不同規模、不同層次的垂直系統，補充土地空間規劃五級系統、傳導和實施區域主要功能和分區主導功能，還有縣（市）總規則、分區、詳細規則等不同功能目標和水平控制規則系統的細節。
5、通過空間層面的使用分區，制定各種土地空間使用政策和技術標準，嚴格控制優質耕地和自然生態空間的建設，引導土地空間發展向科學、適度、有序轉變；
在項目層面，通過項目用地預審項目用地預審和建設用地規劃許可證進行控制，重點規劃和管理建設項目進入農業和生態空間。
6、根據市縣規劃實施空間準入許可證，明確控制規則和控制指標，制定積極、消極清單、積極清單和高強度管理控制生態用地，消極清單配合一般強度控制管理，對集聚開發區域實施更嚴格的控制；
7.對區域和單位規劃實行土地使用轉用許可證，強調區域處置和要素占補。
具體包括：
以城鎮、農業、生態“三區”空間為一級，明確“三區”管控要求，強化開發強度指標和農用地轉用指標對接，提出基礎設施廊道和生態廊道管控要求，強化不同空間的宏觀管控；
以“三區三線”為二級，結合主體功能區在市縣的實施，根據功能定位和保護程度不同，明確“三區三線”空間開發建設行為準入要求、條件、程度，提出準入負面清單管控原則，落實分級分類管控；
以土地用途管制為三級，結合國家“十三五”規劃綱要提出的審批制度改革要求，整合農用地轉用、林地占用、水域占用等審批審核制度，加快建立統一的用途轉用許可制度，強化空間微觀管控。
未來， 空間規劃將作為空間管控依據，“三區”空間與其它類型空間的銜接，在構建“指標+清單+空間”管制基礎上，強化許可、空間、清單等管控工具之間的協調互動，形成管控合力，提高管控效能。
“三線”和規劃分區具有剛性，管制規則和實施細則應在符合程序和規則的情況下，做到與時俱進、動態完善。
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結語
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通過對國土空間用途管制的演變、發展、運行看，現階段依然存在許多問題：
統一的空間規劃法規體系尚未建立；
土地、林地、濕地、水域、草原等生態要素的管制工具比較齊全，但標準不統一；
用地分類技術標準不統一；
規劃管理的信息技術手段尚未普及；
線性基礎設施規劃及鄰避項目存在較大不確定性；
涉及建設項目的審批程序及評估、評審事項較多等問題，
用途管制制度落實、規劃分類。
這就需要，構建國土空間用途管制制度的過程中，結合“放管服”改革，協調好不同生態要素的管制標準，加快建立上下聯動、左右協調的生態空間用途管控體系。
參考文獻：
1、黃征學，蔣仁開等 《國土空間用途管制的演進歷程、發展趨勢與政策創新》
2、江華安 《統一行使所有國土空間用途管制職責》
圖 | 攝圖網 文 | 小林
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文章源自：新土地規劃人
