目前，土地空間規(guī)劃是新時(shí)代土地空間管理的政策工具，其技術(shù)創(chuàng)新至關(guān)重要。本文認(rèn)為，土地空間規(guī)劃所需的關(guān)鍵技術(shù)創(chuàng)新應(yīng)構(gòu)建四區(qū)四線劃分體系，包括建成區(qū)、生態(tài)功能區(qū)、永久農(nóng)村、城市增長區(qū)及其邊界；強(qiáng)調(diào)當(dāng)前土地空間規(guī)劃需要突破規(guī)模、空間整合、市縣規(guī)劃精度需求，注重定性和定量、綜合大數(shù)據(jù)、系統(tǒng)動(dòng)力學(xué)及其場(chǎng)景模擬，編制理性、科學(xué)、實(shí)用、可操作的土地空間規(guī)劃。新時(shí)代，中國開啟了全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家的新征程。作為新時(shí)代的土地空間規(guī)劃，它不僅是傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)、土地和建設(shè)三種空間規(guī)劃的繼承，也是滿足從物質(zhì)文化需求到美好生活需求的新體系設(shè)計(jì)，從解決落后社會(huì)生產(chǎn)到不平衡、不足發(fā)展的問題。本文討論了這個(gè)問題。

新的國家規(guī)劃體系

2018年11月， *** 中央、國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于統(tǒng)一規(guī)劃體系更好地發(fā)揮國家發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略指導(dǎo)作用的意見》（44號(hào)文件），明確了新時(shí)代國家新規(guī)劃體系：發(fā)展規(guī)劃是一級(jí) *** 的規(guī)劃，土地空間規(guī)劃是一級(jí) *** 的藍(lán)圖。發(fā)展規(guī)劃和土地空間規(guī)劃相輔相成。通過這一制度安排，實(shí)現(xiàn)了一級(jí) *** 、一個(gè)規(guī)劃、一個(gè)藍(lán)圖的規(guī)劃體系改革目標(biāo)（圖1）。

國土空間規(guī)劃與發(fā)展規(guī)劃的關(guān)系

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44號(hào)文件明確指出，建立以國家發(fā)展規(guī)劃為主導(dǎo)，以空間規(guī)劃為基礎(chǔ)，以專項(xiàng)規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃為支撐，由國家、省、市、縣各級(jí)規(guī)劃共同組成的國家規(guī)劃體系，定位準(zhǔn)確，邊界清晰，功能互補(bǔ)，統(tǒng)一銜接。因此，不難看出，在發(fā)展規(guī)劃的指導(dǎo)下，國土空間規(guī)劃將科學(xué)劃定生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城市三類空間和生態(tài)保護(hù)、基礎(chǔ)農(nóng)田和城市發(fā)展的三條紅線。在空間控制底圖模式的基礎(chǔ)上，合理規(guī)劃生產(chǎn)、生活和生態(tài)三生空間元素（圖2）。一方面，實(shí)現(xiàn)發(fā)展規(guī)劃提出的經(jīng)濟(jì)增長和社會(huì)發(fā)展目標(biāo)，另一方面，實(shí)現(xiàn)城市或地區(qū)人口、資源、環(huán)境和生態(tài)的可持續(xù)發(fā)展。此外，發(fā)展規(guī)劃和土地空間規(guī)劃是 *** 規(guī)劃，也是一級(jí) *** 作為規(guī)劃實(shí)施主體的可操作性規(guī)劃。我國現(xiàn)行行政制度為國家、省、地級(jí)、縣（縣）、鄉(xiāng)五級(jí)規(guī)劃，也將編制五級(jí) *** 的發(fā)展規(guī)劃和國土空間規(guī)劃。

土地空間規(guī)劃的本質(zhì)

編制相應(yīng) *** 土地空間發(fā)展格局的戰(zhàn)略部署和總體規(guī)劃。土地空間規(guī)劃的基本組成編制相應(yīng) *** 的國土空間開發(fā)格局的戰(zhàn)略部署和總體方案。國土空間規(guī)劃的基本構(gòu)成

土地空間規(guī)劃的基本組成如下。首先，空間控制的底線。充分發(fā)揮國家和省級(jí)主要功能區(qū)在土地空間中的戰(zhàn)略、基礎(chǔ)和約束作用，根據(jù)不同地區(qū)的主要功能定位，進(jìn)行科學(xué)的資源和環(huán)境承載能力評(píng)價(jià)和土地開發(fā)適宜性評(píng)價(jià)，實(shí)施差異化土地空間利用和開發(fā)（范杰，2013）。二，制定主要功能區(qū)的戰(zhàn)略。根據(jù)區(qū)域功能定位的優(yōu)化開發(fā)、重點(diǎn)開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)，優(yōu)化土地空間發(fā)展模式，實(shí)施土地空間分類管理政策。第三，協(xié)調(diào)劃定三區(qū)三線。在國家和省級(jí)層面，在確保國家生態(tài)安全、糧食安全和城鄉(xiāng)安全的基礎(chǔ)上，劃定三種空間和三條紅線。在城市層面，進(jìn)一步實(shí)施國家和省級(jí)主要功能區(qū)戰(zhàn)略，細(xì)分生態(tài)和農(nóng)村兩種空間、生態(tài)保護(hù)和永久農(nóng)村兩條紅線，準(zhǔn)確劃定城市建成區(qū)及其邊界，從城市土地開發(fā)效率和城市建設(shè)安全的角度，劃定城市剛性增長邊界和靈活增長邊界，為促進(jìn)國家城市化戰(zhàn)略服務(wù)。第四，有效植入空間元素。歸根結(jié)底，土地空間規(guī)劃是空間元素的科學(xué)利用和規(guī)劃，包括 *** 管轄范圍內(nèi)空間的有效或高效利用，也面臨著更廣泛的水、交通、環(huán)境、社會(huì)和文化資源的共享和利用。有效植入這些空間元素已成為土地空間規(guī)劃的核心內(nèi)容。土地空間規(guī)劃的主要內(nèi)容

不言而喻，新時(shí)代土地空間規(guī)劃的主要內(nèi)容應(yīng)包括：土地空間發(fā)展目標(biāo)指導(dǎo)和基本條件評(píng)價(jià)、空間控制底線劃分、土地空間要素植入和優(yōu)化布局、土地空間規(guī)劃信息平臺(tái)建設(shè)四個(gè)方面，如圖3所示。

雙評(píng)和三區(qū)三線試點(diǎn)成果

形成空間規(guī)劃底圖。雙評(píng)的技術(shù)思路如圖4所示。形成空間規(guī)劃底圖。“雙評(píng)價(jià)”的技術(shù)思路如圖4所示。

事實(shí)上，這些研究成果的嫁接和應(yīng)用存在一系列問題。首先，生態(tài)空間缺乏生態(tài)安全模式的考慮，生態(tài)保護(hù)區(qū)劃分過大，保護(hù)與發(fā)展關(guān)系處理不當(dāng)。其次，農(nóng)業(yè)空間只注重糧食生產(chǎn)的保護(hù)和利用，忽視了農(nóng)業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、副漁業(yè)的保護(hù)和利用。第三，城市空間面向發(fā)展，而不是理性和科學(xué)的增長，城市發(fā)展空間普遍較大，在當(dāng)前的建設(shè)技術(shù)條件下，城市發(fā)展邊界很容易被建筑技術(shù)突破，成為可有可無的紅線。因此，實(shí)用、可操作的土地空間規(guī)劃需要關(guān)鍵技術(shù)創(chuàng)新。

建成區(qū)及其邊界劃定

雖然城市建成區(qū)占地面積不到2.5%是國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人口聚集的核心區(qū)域。在編制土地空間規(guī)劃時(shí)，應(yīng)優(yōu)先有效保護(hù)該地區(qū)，避免大規(guī)模拆遷和建設(shè)。因此，有必要定義城市建成區(qū)。所謂建成區(qū)，是指各行政環(huán)境中城市建成地塊（街區(qū)）連續(xù)高密度的城市經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、科技活動(dòng)。由于城市規(guī)劃建設(shè)的時(shí)差效應(yīng)，有已建成區(qū)和規(guī)劃建成區(qū)。已建成區(qū)包括合法建成區(qū)和非法建成區(qū)，規(guī)劃建成區(qū)主要包括已批準(zhǔn)未建成和土地權(quán) *** 未建成的地區(qū)。從經(jīng)濟(jì)效率和建設(shè)效果來看，這兩個(gè)區(qū)域都應(yīng)被認(rèn)定為建成區(qū)。至于后續(xù)是否更新改造，不應(yīng)在土地空間規(guī)劃的早期階段進(jìn)行深入研究。龍英等基于矢量元胞自動(dòng)機(jī)模型的城市街道輪廓采用中分辨率遙感圖像、人口密度和道路交叉口信息識(shí)別，識(shí)別中國654個(gè)城市建成區(qū)(Long,et al.,2015年)。該 *** 主要包括三個(gè)步驟:地塊生成、城市街區(qū)選擇(矢量元胞自動(dòng)機(jī)模型)和城市區(qū)域生成結(jié)果(圖5)。與以往根據(jù)遙感圖像劃定城市建成區(qū)邊界的 *** 相比，基于元胞自動(dòng)機(jī)模型的建成區(qū)邊界識(shí)別具有簡(jiǎn)單、省時(shí)、精細(xì)的優(yōu)點(diǎn)。

劃定生態(tài)功能區(qū)

生態(tài)空間是土地空間中的一種特定的空間類型，通常與人類的生活和生產(chǎn)無關(guān)。也就是說，從空間節(jié)約的原則來看，生態(tài)空間的比例越小，就越好。然而，正是由于這種空間資源利用的價(jià)值概念，生產(chǎn)和生活空間的質(zhì)量最終由于缺乏生態(tài)空間而降低。因此，在土地空間規(guī)劃中，生態(tài)空間越大越好，生態(tài)空間越小越好，但需要檢查城市或地區(qū)的生態(tài)安全模式是否存在，是否具有生活和生產(chǎn)空間的相關(guān)生態(tài)服務(wù)功能，以及生態(tài)空間本身的生產(chǎn)功能，即作為城市或地區(qū)綠色基礎(chǔ)設(shè)施的作用（圖6）。不幸的是，近20年來，城鄉(xiāng)規(guī)劃領(lǐng)域引入的景觀生態(tài)斑塊走廊基質(zhì)空間分析 *** ，以及過去兩年空間規(guī)劃試點(diǎn)中相關(guān)的生態(tài)功能區(qū)和生態(tài)保護(hù)紅線，基本上沒有遵循上述土地空間利用中的生態(tài)空間價(jià)值概念。傅強(qiáng)（2013）引入了生態(tài) *** 理論(Bennett,2006）采用生態(tài)過程和模擬的水平分析 *** ，分析和劃分生態(tài)空間，解決了確保城市和區(qū)域生態(tài)安全模式的技術(shù)問題。與大型斑塊和走廊相比，一些斑塊在物種遷移過程中起著中繼作用。它們往往是恢復(fù)和加強(qiáng)生態(tài) *** 功能的關(guān)鍵區(qū)域，但在城市發(fā)展過程中，它們最有可能成為被侵蝕或占用的建設(shè)用地。基于生態(tài) *** 理論的城市或區(qū)域生態(tài)空間 *** ，區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)的安全模式得到了有效的維護(hù)。其次，區(qū)域生態(tài)功能區(qū)具有生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能，即生態(tài)系統(tǒng)在能源流和物質(zhì)流的生態(tài)過程中對(duì)改善生態(tài)環(huán)境、提供生態(tài)產(chǎn)品等外部顯示的重要作用。生態(tài)系統(tǒng)不僅為人類提供必要的食品、醫(yī)藥和工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的原材料，而且還維護(hù)了人類生存和發(fā)展的生命安全系統(tǒng)。綠色基礎(chǔ)設(shè)施的概念。在城市和區(qū)域規(guī)劃中，交通、水、電、信息通常被納入基礎(chǔ)設(shè)施的范疇。然而，基于生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)，與傳統(tǒng)服務(wù)不同，只有一小部分可以進(jìn)入市場(chǎng)銷售，大多數(shù)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)屬于公共或準(zhǔn)公共產(chǎn)品，不能進(jìn)入市場(chǎng)交易，為了確保生態(tài)系統(tǒng)安全模式可靠，生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能穩(wěn)定可持續(xù)，綠色空間逐漸作為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和維護(hù)。普通的綠色基礎(chǔ)設(shè)施，指綠色生態(tài)空間 *** ，包括綠道、濕地、雨花園、森林、當(dāng)?shù)刂脖唬粌H可以為野生動(dòng)物遷徙和生態(tài)過程提供起點(diǎn)和終點(diǎn)，還可以自然管理暴雨，減少洪水危害，提高水質(zhì)，節(jié)約城市管理成本，確保城市和區(qū)域環(huán)境、社會(huì)經(jīng)濟(jì)生態(tài)框架的可持續(xù)發(fā)展(Canzonieri,2007)。

劃定永久農(nóng)村地區(qū)

中國是一個(gè)主要的農(nóng)業(yè)國家，也是一個(gè)人口少、進(jìn)口糧食和農(nóng)副產(chǎn)品多的國家。隨著城市化水平的提高，建成區(qū)占用農(nóng)田，傳統(tǒng)農(nóng)副產(chǎn)品區(qū)下降，大量農(nóng)民進(jìn)入城市，保護(hù)耕地、農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民已成為一個(gè)緊迫的問題。由于 *** 權(quán)力的長期分割，對(duì)這個(gè)問題的理解一直保持在片面或局部層面。例如，過度強(qiáng)調(diào)耕地的占用和補(bǔ)充平衡，導(dǎo)致部分耕地上山和下海。土地空間規(guī)劃必須確保國家糧食安全，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村地區(qū)是基礎(chǔ)。這需要引入永久農(nóng)村地區(qū)的概念。在國家積極實(shí)施城市化的過程中，我們也意識(shí)到?jīng)]有農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，就不可能完成真正的城市化進(jìn)程，農(nóng)村振興戰(zhàn)略已成為國家最重要的戰(zhàn)略之一。在沒有永久農(nóng)村地區(qū)劃分的情況下，全面的農(nóng)村振興和投資建設(shè)肯定不經(jīng)濟(jì)，甚至產(chǎn)生低效的投資和浪費(fèi)。所謂永久農(nóng)村地區(qū)，是指依托國家基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)和傳統(tǒng)高產(chǎn)農(nóng)副產(chǎn)品生產(chǎn)區(qū)，2016）。城市增長邊界劃定2016）。城市增長邊界劃定

城市增長邊界劃定包括剛性與彈性兩重含義。剛性增長邊界劃定目標(biāo)是保護(hù)生態(tài)本底，影響因子主要指自然保護(hù)區(qū)、飲用水水源等需要絕對(duì)保護(hù)的因子，其保護(hù)范圍基本沒有調(diào)整改變的余地。彈性增長邊界劃定目標(biāo)為選擇發(fā)展方向、確定更佳時(shí)序、建立生態(tài)環(huán)境良好、應(yīng)變彈性較大的都市區(qū)空間結(jié)構(gòu)、制止老城區(qū)周邊失控的圈地行為，指標(biāo)體系包括自然因素、社會(huì)經(jīng)濟(jì)因素。城市增長邊界的劃定技術(shù)路線如圖7所示。首先，在傳統(tǒng)土地適宜性評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，增加水網(wǎng)密度、河流、湖泊濕地保護(hù)等城市特色因素，劃定剛性增長邊界，區(qū)分可建設(shè)用地和非建設(shè)用地。其次，在可建設(shè)區(qū)內(nèi)，結(jié)合社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件的土地增長潛力分析，根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)、 *** 政策、基礎(chǔ)設(shè)施高效利用等可持續(xù)增長指標(biāo)（王英等，2015）劃定城市彈性增長邊界。城市剛性增長邊界，劃定目標(biāo)是保護(hù)生態(tài)基礎(chǔ)，劃定原則是生態(tài)控制和區(qū)域規(guī)劃。城市彈性增長邊界的目標(biāo)是選擇發(fā)展方向，確定更佳時(shí)機(jī)，建立生態(tài)環(huán)境良好、應(yīng)變彈性大的城市空間結(jié)構(gòu)，防止老城區(qū)周邊失控。劃定原則是區(qū)域規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)和交通指導(dǎo)。

基于土地空間規(guī)劃的研究還不夠充分。從規(guī)劃準(zhǔn)備的需要來看，還有一系列的理論和技術(shù)問題需要突破。規(guī)模問題。規(guī)模一直是困擾規(guī)劃師的理論問題。土地空間規(guī)劃涵蓋國家、省、地區(qū)、縣、鄉(xiāng)、街道五個(gè)層次。從宏觀規(guī)劃到城市設(shè)計(jì)，其分辨率對(duì)不同規(guī)模的規(guī)劃精度有不同的要求。顯然，五級(jí)土地空間規(guī)劃不能采用相同的分辨率精度，過細(xì)必然造成資源浪費(fèi)，過粗不能滿足規(guī)劃設(shè)計(jì)要求。表1展示了不同尺度規(guī)劃和設(shè)計(jì)對(duì)空間分辨率的要求。表1 規(guī)劃中的尺度定義

空間整合問題。在大尺度（國家和省區(qū)）層面，需要為實(shí)現(xiàn)國家經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展目標(biāo)服務(wù)，并做好空間配置戰(zhàn)略；判斷國土空間承載城鎮(zhèn)化、工業(yè)化開發(fā)等經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)過程中這一地域功能的適宜程度，保障國家“生態(tài)安全”。在中尺度（市縣）層面，區(qū)市對(duì)“空間”資源的評(píng)價(jià)以城鎮(zhèn)化為主；市帶縣(縣級(jí)市)地級(jí)市主要考慮基于管理事權(quán)的空間劃分；縣主要以農(nóng)村振興為主，解決“農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民”問題，通過農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化保障國家工業(yè)化、城鎮(zhèn)化需要的“糧食安全”。國土空間規(guī)劃中的空間整合問題，主要存在于國家和省級(jí)層面生態(tài)、農(nóng)業(yè)和城鎮(zhèn)“三類空間”和城市層面及以下的生態(tài)、生活和生產(chǎn)“三生空間”的轉(zhuǎn)換。在城市層面，永久農(nóng)村地區(qū)對(duì)應(yīng)生產(chǎn)空間，城鎮(zhèn)空間對(duì)應(yīng)生活空間和生產(chǎn)空間，生態(tài)功能區(qū)對(duì)應(yīng)生態(tài)空間，但實(shí)施“三生空間”落地仍然存在一定操作難度（王穎，等，2018）。“有”+“無”=“幾”問題。在統(tǒng)一空間參考系統(tǒng)下，采用地理信息系統(tǒng)空間分析技術(shù)，對(duì)劃定的功能區(qū)、紅線進(jìn)行空間疊加與綜合，形成包含各類功能區(qū)和紅線的分布圖。對(duì)于研究單元內(nèi)只有一種空間類型的圖層，可以直接按照其屬性確定空間類型；對(duì)于評(píng)價(jià)單元內(nèi)涉及多種適宜性屬性，需通過建立指標(biāo)體系進(jìn)行評(píng)價(jià)，綜合確定空間開發(fā)類型歸屬。指標(biāo)選取主要考慮主體功能定位、與周邊同類空間的集中連片度、單元內(nèi)各類空間的適宜等級(jí)、單元內(nèi)各類空間面積比重等四個(gè)因子。市縣規(guī)劃精度需求問題。在市縣規(guī)劃層面應(yīng)考慮到精度需求的問題。為“國土空間規(guī)劃”服務(wù)的可建設(shè)用地評(píng)價(jià)，應(yīng)以基礎(chǔ)年的高精度遙感影像和土地利用數(shù)據(jù)為底圖，將評(píng)估結(jié)果圖與底圖進(jìn)行疊合，采用地理信息系統(tǒng)軟件進(jìn)行圖斑聚合處理，扣除獨(dú)立細(xì)小圖斑和人工用地。為保證紅線區(qū)完整性和連續(xù)性，紅線斑塊最小面積原則為1平方公里。為“詳細(xì)規(guī)劃”服務(wù)的可建設(shè)用地評(píng)價(jià)，應(yīng)滿足1∶500地形圖精度要求。

國土空間規(guī)劃編制理念創(chuàng)新。新時(shí)代面臨新矛盾，對(duì)于國土空間規(guī)劃而言，主要解決的是空間的不平衡不充分發(fā)展問題。國土空間規(guī)劃，需要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)規(guī)劃價(jià)值取向，彰顯全面發(fā)展、綠色生態(tài)、文化傳承和以人為本的理念，更加重質(zhì)量、重協(xié)調(diào)、重存量、重特色、重生態(tài)、重治理，提高城市和區(qū)域的發(fā)展質(zhì)量成為之一要?jiǎng)?wù)。編制理性、科學(xué)、實(shí)用、可操作的國土空間規(guī)劃。理性的國土空間規(guī)劃應(yīng)該運(yùn)用社會(huì)物理學(xué) *** 、連續(xù)性決策、程序規(guī)劃 *** （問題-數(shù)據(jù)采集及處理-目標(biāo)形成-多方案規(guī)劃-規(guī)劃實(shí)施-監(jiān)管與反饋），避免忽視社會(huì)問題、決策者價(jià)值觀和立場(chǎng)。科學(xué)的國土空間規(guī)劃應(yīng)注重定性與定量相結(jié)合，綜合大數(shù)據(jù)、系統(tǒng)動(dòng)力學(xué)及其情景模擬。實(shí)用的國土空間規(guī)劃應(yīng)以人為本和社會(huì)公平理念，解決民生問題、發(fā)展和保護(hù)沖突問題，強(qiáng)調(diào)規(guī)劃的“公共利益”和規(guī)劃師的“價(jià)值中立”。可操作的國土空間規(guī)劃應(yīng)運(yùn)用系統(tǒng)論和控制論，建立規(guī)劃實(shí)施的項(xiàng)目庫和區(qū)域治理機(jī)制設(shè)計(jì)。

國土空間規(guī)劃是新時(shí)代國土空間管理的政策工具，涉及國家、區(qū)域、市鎮(zhèn)、社區(qū)、場(chǎng)地和建筑等多個(gè)層級(jí)的空間發(fā)展。實(shí)際上，不同層次、不同規(guī)模的空間，盡管經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)公平和生態(tài)保護(hù)的可持續(xù)性發(fā)展要素相互關(guān)聯(lián)，但各層次國土空間規(guī)劃也存在各自的“主體功能”。只有協(xié)調(diào)了各層次的國土空間規(guī)劃，才有可能形成更有效、更宜居、更公平的總體空間框架。滿足這些需求，進(jìn)一步的研究和探索是必須的。以上論述更多地關(guān)注生態(tài)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)效益，對(duì)社會(huì)公平、健康和智慧關(guān)注不足。在不遠(yuǎn)的未來，國土空間規(guī)劃應(yīng)該從更大程度上考慮公平和可持續(xù)性方面的問題，通過規(guī)劃設(shè)計(jì)重塑人居環(huán)境、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，這其中不僅僅包括綠色增長，還應(yīng)包括包容增長、公平和正義原則。

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文章作者：顧朝林、曹根榕

責(zé)任編輯：林冬娜、鄧小云︱文章來源：《北京規(guī)劃建設(shè)》雜志2019年第4期

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