土地空間規(guī)劃是國家空間發(fā)展的指南和可持續(xù)發(fā)展的空間藍(lán)圖，是各種發(fā)展、保護(hù)和建設(shè)活動的基本依據(jù)。目前，推進(jìn)建立統(tǒng)一、責(zé)任明確、科學(xué)高效的土地空間規(guī)劃體系，規(guī)劃新時代土地空間發(fā)展保護(hù)模式，已成為中央 *** 向地方各級 *** 實施生態(tài)文明建設(shè)、促進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重大任務(wù)。與以往的各種空間規(guī)劃相比，本次土地空間規(guī)劃的特點是什么？結(jié)合政策理解和工作實踐經(jīng)驗，我們認(rèn)為中國特色土地空間規(guī)劃在新時代至少體現(xiàn)了以下六個特點：

中華人民共和國成立以來，借鑒前蘇聯(lián)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展五年計劃，中國逐步形成了以國民經(jīng)濟(jì)五年發(fā)展計劃（1996年后稱為計劃）為總體規(guī)劃的基本框架，城市規(guī)劃是國民經(jīng)濟(jì)計劃的持續(xù)和具體化。自20世紀(jì)90年代以來，隨著城市規(guī)劃向區(qū)域規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、交通發(fā)展規(guī)劃、農(nóng)林發(fā)展規(guī)劃、水利發(fā)展規(guī)劃、海洋功能規(guī)劃等部門規(guī)劃的出現(xiàn)，特別是2006年主要功能區(qū)規(guī)劃的出現(xiàn)，豐富和豐富了原有的規(guī)劃體系框架，但也帶來了規(guī)劃內(nèi)容重復(fù)、規(guī)劃空間重疊、土地使用和控制邊界斗爭等問題，導(dǎo)致空間資源的浪費使用和控制。為了理順土地空間和自然資源資產(chǎn)開發(fā)保護(hù)的控制，提高國家和地方治理能力，更好地服務(wù)于社會經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展，2013年十八屆三中全會首次提出建立空間規(guī)劃體系，劃定生產(chǎn)、生活和生態(tài)空間開發(fā)控制的界限，實施使用控制，開啟了新時代中國空間規(guī)劃體系重建的序幕。2019年5月， *** 中央 國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》（以下簡稱“意見”）的出臺，成為了我國新時代國土空間規(guī)劃體系構(gòu)建的總綱領(lǐng)?！兑庖姟窂哪繕?biāo)任務(wù)、分級分類、各級國土空間總體規(guī)劃編制重點、強(qiáng)化對專項規(guī)劃的指導(dǎo)約束作用等方面，提出了新時代土地空間規(guī)劃體系的基本框架——五級、三級、四級體系(圖1)，又稱土地空間規(guī)劃的四梁八柱。通過這個基本框架，不僅繼承了過去的城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃和專項規(guī)劃，還建立了總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃、專項規(guī)劃的類型體系，建立了從編制審批、實施監(jiān)督到政策法規(guī)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的體系。大部分是繼承；明確專項規(guī)劃為法定規(guī)劃、村莊規(guī)劃為詳細(xì)層次的法定規(guī)劃、提出建立規(guī)劃的實施監(jiān)督體系等是創(chuàng)新的內(nèi)容。

同時，土地空間規(guī)劃體系的重建不僅是系統(tǒng)的正式梳理和整合，也是規(guī)劃價值取向和規(guī)劃理念的變化。首先，我們應(yīng)該圍繞兩個統(tǒng)一的要求，擴(kuò)大規(guī)劃的思維和愿景。在過去，規(guī)劃更注重地方和部門的視角，如城市發(fā)展建設(shè)、耕地保護(hù)、礦產(chǎn)開發(fā)、森林保護(hù)、水資源利用等單一視角，土地空間規(guī)劃需要整體思路，在陸地空間、海洋空間等更深、更廣泛的區(qū)域?qū)崿F(xiàn)景觀、森林、田野、湖泊、草的空間控制，同時，要注意自然資源和資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)。二是規(guī)劃目標(biāo)更加注重全面和質(zhì)量，要求把握人與自然的理性關(guān)系，注重發(fā)展與保護(hù)的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，強(qiáng)調(diào)生態(tài)文明建設(shè)的實施，堅持以人為本，針對創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享、安全等方面的低效資源配置、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)差距、輕生態(tài)建設(shè)，規(guī)劃目標(biāo)達(dá)到前所未有的高度。

數(shù)據(jù)基礎(chǔ)的一致性。土地空間規(guī)劃以第三次國土調(diào)查數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，以2000年國土坐標(biāo)系和1985年國家標(biāo)高基準(zhǔn)為定位基礎(chǔ)，結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H情況，制定或修改現(xiàn)有國家和省級相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范土地空間底圖的建設(shè)、交付和服務(wù)應(yīng)用。在坐標(biāo)一致、邊界一致、上下一致的前提下，以基礎(chǔ)地理數(shù)據(jù)、土地資源、礦產(chǎn)資源、海洋資源和社會經(jīng)濟(jì)為核心的綜合空間資源數(shù)據(jù)庫，依托平臺構(gòu)建土地空間總體規(guī)劃底圖，形成統(tǒng)一的規(guī)劃管理底板。圖形和圖形的數(shù)量是一致的。基于清晰的底圖，要求規(guī)劃文本、圖片與數(shù)據(jù)庫保持一致，防止文本、圖片和數(shù)據(jù)庫寫數(shù)字、線條和圖片。在生態(tài)文明建設(shè)的背景下，土地利用控制要素已從耕地和建設(shè)用地擴(kuò)展到林地、草原、河流、湖泊、濕地、海洋等，實施了統(tǒng)一的土地空間利用控制?；诘拙€思維控制，通過生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城市發(fā)展邊界和功能分區(qū)，確定地塊使用、轉(zhuǎn)型要求、強(qiáng)度控制、產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入等控制規(guī)則，形成以數(shù)據(jù)庫為載體、類型區(qū)域、空間形式、地面類別、地塊和藍(lán)圖規(guī)劃的動態(tài)一致性。

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陸地和海洋的一體化。完整的土地空間是堅持土地和海洋土地空間的統(tǒng)一[1]。過去，規(guī)劃往往注重陸地和海洋，重發(fā)展和保護(hù)，強(qiáng)調(diào)海岸島嶼的人工化和工業(yè)化發(fā)展，忽視海洋海岸的發(fā)展和保護(hù)總體規(guī)劃，導(dǎo)致大量海岸人工化和設(shè)施自然海岸線面臨減少和生態(tài)環(huán)境惡化。土地空間規(guī)劃需要通過了解土地和海洋資源稟賦來計算土地和海洋資源的環(huán)境承載能力和土地空間開發(fā)的適宜性，促進(jìn)陸海一體化發(fā)展和整體保護(hù)，真正實現(xiàn)陸海從隔離向一體化發(fā)展的轉(zhuǎn)變[2]。因此，對于沿海省市和沿海城市（鎮(zhèn)）的土地空間規(guī)劃，應(yīng)明確以海島資源的開發(fā)和保護(hù)為重要規(guī)章制度，建立包括海洋在內(nèi)的多規(guī)則一體化體系。城鄉(xiāng)一體化。土地空間規(guī)劃要求地方 *** 在空間內(nèi)享有充分的自我發(fā)展權(quán)，并提出建立區(qū)域平衡的協(xié)調(diào)模式，它反映了土地空間發(fā)展的效率和公平價值取向。首先，強(qiáng)調(diào)要素流動空間的完整性。過去，資源要素主要流入城市空間，但流入農(nóng)村空間的資源要素很少。城鄉(xiāng)一體化是打破城鄉(xiāng)障礙，解決區(qū)域不平衡和不足的困境，促進(jìn)空間資源要素向更廣泛、更層次、更廣闊的空間自由流動。第二，以人為本的整合。新的城市化和農(nóng)村振興都提倡以人為本，讓農(nóng)民進(jìn)城，讓居民下鄉(xiāng)，不僅要引導(dǎo)農(nóng)村人口合理聚集在城市圈和城市群中，還要鼓勵人們感受農(nóng)村的田園氛圍，實現(xiàn)人們在空間中的友好互動。此外，人們的收益感也是城鄉(xiāng)空間治理成果的關(guān)鍵因素，包括加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高農(nóng)村社會服務(wù)能力，有效提高農(nóng)民的幸福感；根據(jù)服務(wù)人員的需要建立15分鐘的社區(qū)生活圈，提高城市宜居性質(zhì)。第三，允許城鄉(xiāng)差異的客觀性。規(guī)劃并不讓農(nóng)村保持一致，千村一貌，但要保留城鄉(xiāng)的真實性和特色，從空間格局、產(chǎn)業(yè)形態(tài)、人口職業(yè)、建筑風(fēng)格等方面體現(xiàn)區(qū)域特色。城市地區(qū)注重城市規(guī)模的擴(kuò)大、城市競爭力和服務(wù)能力的提高，而農(nóng)村振興更注重農(nóng)村三產(chǎn)一體化發(fā)展、美麗農(nóng)村建設(shè)和農(nóng)村治理，促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展[3]。地上地下一體化。土地空間三維，覆蓋垂直方向的地上地下空間。地上地下空間一體化綜合城市發(fā)展邊界的背景，綜合考慮區(qū)域發(fā)展需求、功能定位、控制要求及相關(guān)因素提出的縱向利用，強(qiáng)調(diào)集約化、高效、多樣化、動態(tài)適應(yīng)性和復(fù)合利用。城市一體化主要是綜合交通、工業(yè)節(jié)能、公共空間等方面的三維利用，如地下城市綜合體、交通設(shè)施多層開發(fā)、軌道交通站綜合開發(fā)TOD模式、多層標(biāo)準(zhǔn)工業(yè)廠房建設(shè)、屋頂綠化、空中花園休息空間建設(shè)等[4]；農(nóng)村地面地下空間以農(nóng)村振興戰(zhàn)略為指導(dǎo)，大力發(fā)展新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)融合，提出林下種植、林下養(yǎng)殖等利用模式。

工作機(jī)制的上下聯(lián)系。土地空間規(guī)劃的編制是一個龐大的系統(tǒng)，需要各級部門和職能部門的共同努力。在同級規(guī)劃中，以工作領(lǐng)導(dǎo)小組、技術(shù)責(zé)任或支持保障小組為技術(shù)實施單位，建立地方領(lǐng)導(dǎo)、直接監(jiān)督，領(lǐng)導(dǎo)部門落實責(zé)任，分工明確；在多層次空間規(guī)劃中，上級 *** 需要加強(qiáng)與各地的聯(lián)系和指導(dǎo)。下級在落實上級規(guī)劃要求的同時，及時總結(jié)經(jīng)驗，向上級報告問題，提高規(guī)劃的可操作性和實施性。編制內(nèi)容的上下聯(lián)系。土地空間規(guī)劃分為總體規(guī)劃-詳細(xì)規(guī)劃-專項規(guī)劃三類和國家、省、市、縣、鄉(xiāng)五級。遵循務(wù)實編制和可操作性的原則，明確各級空間規(guī)劃的編制和控制重點，提出下級土地空間規(guī)劃服從上級規(guī)劃，通過剛性與彈性相結(jié)合的策略，實現(xiàn)編制內(nèi)容的上下聯(lián)動，支持土地空間規(guī)劃的上下聯(lián)動。參與者的上下聯(lián)動。土地空間規(guī)劃堅持開門規(guī)劃加強(qiáng)社區(qū)（村）作為城市空間治理的最小單位，形成以 *** 為領(lǐng)導(dǎo)，企業(yè)事業(yè)單位規(guī)劃師為執(zhí)行人，公眾作為重要參與者，提高區(qū)域到社區(qū)（村）治理效率，建設(shè)社會治理社區(qū)，發(fā)揮自下而上的組織力量，進(jìn)一步提高協(xié)商決策和應(yīng)急行動水平。其中，規(guī)劃師需要積極服務(wù)，實施國家戰(zhàn)略和工作部署，促進(jìn)政策意志，同時，利用大眾媒體接受公眾表達(dá)需求，融入規(guī)劃，實現(xiàn)輿論。

規(guī)劃與規(guī)劃管理的脫節(jié)，特別是規(guī)劃成果的及時性和政策薄弱，是過去各種規(guī)劃的批評之一。土地空間規(guī)劃需要建立從文本和圖片的技術(shù)傳輸?shù)绞褂每刂坪凸芾硪?guī)定的系統(tǒng)傳輸，從過去關(guān)注技術(shù)成果的表達(dá)到實現(xiàn)有效性的整合，更加關(guān)注規(guī)劃的適用性和可操作性。在規(guī)劃過程中，我們需要更多地基于當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況，從規(guī)劃應(yīng)用的角度[5]，實現(xiàn)規(guī)劃的管用。實現(xiàn)規(guī)劃的管用好用。

數(shù)字智能驅(qū)動。土地空間規(guī)劃充分利用區(qū)域數(shù)字圖，依托信息平臺，通過數(shù)據(jù)系統(tǒng)支持規(guī)劃底板，利用指標(biāo)系統(tǒng)輔助雙評價，構(gòu)建科學(xué)模型輔助劃定三區(qū)三線，實現(xiàn)資源現(xiàn)狀和情況感知，利用智能算法和復(fù)合模型構(gòu)建算法系統(tǒng)輔助土地空間規(guī)劃，實現(xiàn)動態(tài)監(jiān)測和及時預(yù)警，全面提高土地空間管理能力，實現(xiàn)一張藍(lán)圖與治理的協(xié)同。

規(guī)劃生命周期的生態(tài)閉環(huán)?；跀?shù)字智能驅(qū)動，土地空間規(guī)劃需要打破過去的靜態(tài)藍(lán)圖思維和實踐，定期或?qū)崟r訪問規(guī)劃管理動態(tài)數(shù)據(jù)，實施年度體檢五年評價要求，繼續(xù)跟蹤土地空間開發(fā)保護(hù)行為定期評價和動態(tài)監(jiān)控，識別隱患和風(fēng)險，把握資源開發(fā)利用和保護(hù)趨勢，及時預(yù)警問題，實現(xiàn)從底部到藍(lán)圖的動態(tài)監(jiān)控和糾正，從而實現(xiàn)規(guī)劃、審批、實施、監(jiān)測、評價、預(yù)警的全生命周期生態(tài)閉環(huán)（圖6），為土地空間和社會經(jīng)濟(jì)的精確治理提供決策支持。

參考文獻(xiàn)：

[1] 李光潔.陸海統(tǒng)籌建設(shè)省級國土空間規(guī)劃的若干思路DB/OL］.https:// ** .thepaper.cn/newsDetail_forward_ ** 88051.2020-03-13.[2]劉大海.探索和研究國土空間規(guī)劃體系陸海統(tǒng)籌問題.［DB/OL］. http://aoc.ouc.edu.cn/2019/0720/c9821a254059/page.htm.2019-07-22.[3]董祚繼. 新時期國土空間規(guī)劃十大關(guān)系[J]. 資源科學(xué),2019,41(9): 1589-1599.[4]胡國軍、代兵、范華. 上海土地復(fù)合利用創(chuàng)新研究 [J]. 2016年，000(003)科學(xué)發(fā)展:46-55.[5]潘卓鴻，曾永輝. 快速干貨！看看這兩個年輕的自然人是如何思考空間規(guī)劃的？DB/OL］.https://mp.weixin.qq.com/s/ACRNOfRrSpLQbo_Jy36TRA.2019-12-26.

責(zé)任編輯：林冬娜、鄧小云︱文章審核：羅偉玲

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