本文作者為自然資源部測繪發展研究中心的桂德竹。文章于2020年1月9日發表于內參《調查研究建議》第121期。
自然資源權屬界線、空間管控界線作為自然資源產權管理和國土空間用途管制的重要依據，不僅是“技術線”，更是“政策線”。機構改革前，界線測繪工作由相關部門分頭管理，界線落地時出現了空間范圍不準、空間交叉沖突等問題。如果界線“測不準”，空間管控界線將“劃不實”，自然資源所有權人合法權益難以“有保障”，國土空間用途也難以“管得住”，將為自然資源產權管理和國土空間統一用途管制留下隱患。
當前，我部正在開展界線的劃定和落地，并按照計劃到2023年完成全國重點區域自然資源統一確權登記，到2020年年底完成三條控制線劃定等工作。在完成界線劃定職責整合的基礎上，有必要統籌做好空間管控界線、權屬界線等界線測繪工作，為自然資源精細化管理提供支撐。
一自然資源管理涉及的界線分類及界線劃定要求
（一）界線分類
添加微信好友, 獲取更多信息
復制微信號
自然資源管理涉及的界線既有公權力的界線也有私權利的界線。空間管控界線是依公法劃定的界線（如規劃管控界線、地類界線和行政區劃界線），權屬界線是主要依私法劃定的界線（如不動產和自然資源產權界線）。據統計，空間管控界線包括6類規劃管控界線、12大類地類界線和3類行政區劃界線；權屬界線包括7類不動產界線和9類自然資源權屬界線。具體如表1所示。
（二）劃定要求
黨的十九屆四中全會通過的《 *** 中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》在完善生態文明制度體系時，強調“加快建立健全國土空間規劃和用途統籌協調制度，統籌劃定落實生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界等空間管控邊界以及各類海域保護線”“推進自然資源統一確權登記法治化、規范化、標準化、信息化，健全自然資源產權制度”。這對界線測繪工作的統籌提出了相關要求。
一方面，兩類界線測繪成果在空間上不沖突，以免導致空間管理秩序的混亂。空間管控界線劃定時要兼顧自然資源權屬界線，避免對土地、人工林、礦業權等區域的壓蓋，為自然資源的開發利用留出空間。
另一方面，兩類界線測繪成果空間精度、技術 *** 上要符合標準。兩類界線不僅是技術線，更是政策線，作為產權管理和空間管控的依據，就自然資源產權制度和國土空間用途管制制度建設而言，應有嚴格的界線測繪規范和界線測繪精度指標要求。比如只有權屬明確、界址清楚、面積準確的不動產和自然資源，確權登記機構才能依法予以登記，發放相關證書。
二當前界線劃定存在的四方面突出問題
一是界線范圍不準、邊界不清。據界面新聞2018年4月11日報道，從2007年到2016年，由原環保部、國土部等七部門組成的國家級自然保護區管理評估組利用10年時間，完成了31個省（自治區、直轄市）的394處國家級自然保護區管理評估工作。評估組發現，有70.78%的國家級自然保護區存在范圍界線或土地權屬不清的問題。其中重要的原因，是由于我國國家級自然保護區主要是20紀80年代以后大規模發展起來的，當時在搶救性批建時，未開展界線測繪，保護區沒有準確的空間坐標、范圍和面積數據。
二是界線間存在交叉、重疊、沖突，界線落地時產生界線爭議和糾紛。據2017年我國國家級自然保護區內礦業權清理核查結果顯示，國家級自然保護區范圍內有全部或部分重疊的礦業權4000余個。這些重疊的礦業權中，有相當一部分是在國家級自然保護區設立之前合法批準的礦業權，但由于保護區邊界不清而被劃進生態保護紅線。以上僅僅是國家級自然保護區（占全國陸地總面積約10%）內的礦業權重疊情況，如果再考慮省級、市級、縣級自然保護區（各種類型、不同級別的保護區2750個，總面積約14733萬公頃，約占全國陸地面積的14.88%）的數據，涉及空間管控界線和權屬界線矛盾沖突的問題將更加突出。
三是部分界線測繪基準不規范。部分標準中關于測繪基準的使用規定不符合國家全面啟用2000坐標系統的要求，如《海籍調查規范》（2009）中坐標系統采用WGS-84世界坐標系；《縣級土地利用總體規劃制圖規范》（2009）中坐標系統采用1980年西安坐標系。界線的平面坐標系統不統一需要進行坐標轉換，這會對界線范圍面積產生較大的影響。據有關專家分析，不同坐標系統轉換引起的面積差異因子更大量級可達2.16*10-4。如海口市土地勘測隊以海口獨立坐標系下海口市西部邊緣的一塊1平方公里的土地轉換為國家統一坐標系的地塊為實例，不同坐標系統下兩者面積差異更大為216平方米。以確權登記為目的的界線測繪成果，不僅用于產權邊界界定，而且用于征地拆遷、權屬流轉的資產價值評估。“寸土寸金”的市場經濟下，界線坐標系統不統一、界線成果精度誤差將影響到所有者和使用者的切身利益。
四是部分界線制圖不規范。由于專業背景不同，權屬登記簿冊和規劃成果圖的制圖符號不統一，界線等專題要素在不同單位編制的規劃圖上，甚至同一單位編制的不同圖件上表現形式不一致，如學校符號，有些圖件設計為文字符號，有些圖件設計為象形符號，造成讀圖困難，甚至影響了相關界線管理政策的規范性表達。
三界線劃定可能面臨的潛在問題
一是部分標準不適合管理的需要。長期以來界線劃定分部門管理下，不同部門不同時期制定了標準規范（見表2）。（1）權屬界線方面，2015年，不動產統一登記制度建立之前，土地、房屋、林地、海域、農地等不動產確權登記分別由國土、住建、林業、海洋、農業等相關部門制定的技術規范分別組織實施。（2）空間管控界線方面，機構改革前，城鎮開發邊界、永久基本農田、生態保護紅線三條空間管控界線分別由住建、國土和環保三部門牽頭劃定。其中，住建部、原國土部聯合在全國開展了14個城鎮開發邊界劃定試點，但在全國層面尚未形成統一明確的技術指南；永久基本農田紅線劃定技術 *** 相對較為成熟，截至2017年6月底，永久基本農田劃定工作基本完成；原環保部、國家發改委2017年制定了《生態保護紅線劃定技術指南》。海洋生態保護紅線于2017年全部完成劃定。
部分技術規范在技術 *** 、數據基礎、精度要求等方面存在不適應當前技術發展和管理需要的問題。以《生態保護紅線劃定技術指南》為例，該指南建議生態保護紅線劃定“底圖采用之一次全國地理普查數據庫或土地利用現狀及年度調查監測成果，按照保護需要和開發利用現狀，結合自然保護區、風景名勝區等各類保護地邊界勾繪調整生態保護紅線邊界”。自然保護區作為生態保護紅線劃定范圍內現狀面積更大、管控最嚴格的區域，依上文所述國家級自然保護區本身就存在邊界不清問題。如果大規模沿用原有的各類保護地邊界，并以此為基底進行生態保護紅線的勾繪而非實地測繪，眾多歷史遺留問題無法解決，還會留下一筆糊涂賬，造成隱患。
二是界線測繪精度有待系統性調整。經對現有界線測繪技術規程分析比較，各類界線的空間定位精度差別很大（有厘米級、米級和十米級），具體如表3所示。其中，有些權屬界線測繪（如草原）使用自然資源調查類標準，其定位精度誤差達到幾米甚至幾十米，這樣的成果不宜用于確權登記。土地、林地、草原等是農村的主要資產，直接關系到每個農民的切身利益。近年來，隨著城市化的推進，自然資源資產大幅升值。自然資源納入統一確權登記之后，需要對原有相關技術標準進行系統性調整和完善，以滿足界線成果精度的需要。
四下一步建議
要實現統籌劃定落地空間管控界線、統一開展自然資源確權登記，需要在完成機構改革前分部門管理職責整合的基礎上，實現部內自然資源管理涉及界線測繪工作的統籌，以實現歷史資料的梳理清理、界線測繪成果信息的互通共享、技術規范的銜接、工作流程的規范等。具體工作建議如下：
一是對已有歷史資料開展檢查確認工作。將已有的界線測繪成果坐標系統一轉化為CGCS2000坐標。將收集的紙質界線測繪成果資料，在分析其參考性和可利用性下，對確有必要采用的成果進行數字化處理。
二是建立自然資源管理中界線測繪成果的聯合審查機制。對自然資源確權登記、國土空間規劃、國土空間用途管制等自然資源管理涉及的界線成果坐標系統的統一性、空間關系的正確性（不能有交叉重疊等）以及制圖標準的規范性進行審核、把關和處理。
三是歸口制定空間管控界線、自然資源權屬界線標準樣圖。參照《測繪法》中關于統一制定國界線、行政界線標準樣圖的有關規定，制定空間管控界線、權屬界線的標準樣圖，以免在國土空間規劃、不動產和自然資源登記發證等自然資源管理工作中出現錯繪、漏繪等問題，也便于公開出版、發行、展示時使社會公眾都能知曉和遵守。
四是研究修訂有關界線測繪的技術標準。對界線測繪技術規范進行適應性評估，統一明確坐標系統和制圖規范，并通過正在開展的自然資源統一確權登記試點工作，探索確定相關界線測繪成果精度指標等。
