摘要

針對當前國土空間規劃建構歷史階段所存在的基本思想問題，從五方面解讀國土空間規劃哲學問題。回答：

①什么是國土空間規劃，即國土空間規劃的定義以及國土空間規劃的工作主體和工作對象；

②國土空間規劃從哪里來，即回顧空間秩序發展歷史理解其存在的意義；

③為什么要建構國土空間規劃制度，即國土空間規劃在現代國家治理體系中的作用；

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④如何評價空間規劃的質量，即空間規劃后的生態效益、社會效益、經濟效益等空間綜合效益的評價標準體系；

⑤國土空間規劃未來走向哪里，即世界各國空間規劃在百年未有之大變局下的發展趨勢。

“Raumplanung”直接由“raum”（空間） 和“planung”（規劃）兩個詞構成。德文語境中，尤其在奧地利和瑞士，raumplanung是指國家空間規劃的總體，是一個頂層詞（Boekemann D，1999）。“城市規劃”（stadtplanung）和“區域規劃”（regionale planung）是其系統中當然的不可缺失的子體。在德語的學術語境中，不會有人討論“這是城鄉規劃還是國土規劃？”這樣的問題，因為這是明確的概念：都是空間規劃的類型（Akademie Fuer Raumforschung und Landesplanung, 1995）。1990年代，筆者將“raumplanung”一詞翻譯為中文的時候，還曾擔心“raumplanung”直接翻譯成“空間規劃”，是不是會讓人聯想到宇宙空間的規劃？是否會在中文語境中引起誤解？因此在1990年代，筆者給出的政策報告建議中，專門針對中文語境加了“城鄉”，翻譯為“城鄉空間規劃”，不想讓領導誤解到宇宙空間，這樣的翻譯更加落地。此外，將“raumplanung”翻譯成“城鄉空間規劃”也容易與英文語境中的“town and ruralplanning”接軌。就人類居住空間角度觀察，城市與鄉村空間的組合基本覆蓋了人類活動和文明發展的大部分空間（吳志強，等，2010）。

現在建構我們國家的“國土空間規劃體系”，“國土”是指規劃范圍，覆蓋國家全域的領土；“空間”是指承載“生態、生產和生活”的土地及其上下的空間各個層級，現在已經明確的五個層級，這都與我國行政建制層級有對應主體關系；“規劃”是指未來社會經濟文化的健康可持續發展的空間安排。“國土空間規劃”同樣也解決了當時將“raumplanung”直接翻譯成“空間規劃”的疑惑。

有學生提出“現在是城鄉規劃被國土空間規劃代替了嗎？”的問題，筆者回答：這不是A與B的選擇問題。關鍵有兩點：一是理解“規劃”內涵及其構成；二是觀察從“城市規劃”到“城鄉規劃”，再到覆蓋國域的“國土空間規劃”的發育過程中，什么是發展變化的，什么是必須堅守的，那就是規劃。

只有講清了“空間規劃”的根本思想體系，從“空間規劃”的基本哲學問題討論，全面地、本質地回答我們學生的困惑，才能讓我們的學科和學生在一個基本思想清晰的基礎上，去建設我們的空間規劃體系。在空間規劃諸多基本哲學思想問題中，筆者只挑選了五個當前迫切需要理清的基本思想問題進行梳理，以解學生的疑惑。亦期望為學科建設提供基本思想系統。

國土空間規劃是國家空間治理行為，是國家治理現代化的必然結果。

國土空間規劃由主體和客體兩部分構成。國土空間規劃的工作主體是規劃，工作的對象客體是空間。

空間的規劃主體從學理上必須包含五大要素，以下五個要素構成國土空間規劃的主體閉環，并在實踐中不斷遞升：

（1）目標愿景

（2）路徑選擇

（3）發展動力

（4）溝通決策

（5）評估優化

現在建構實踐中的國土空間規劃主要集中在以下子體系，共同構成國土空間規劃治理實踐體系：

（1）按照規劃流程分成A、B兩個子體系：

A.規劃編制審批體系

B.規劃實施監督體系

（2）按照規劃運行角度分為C、D兩個子體系：

C.法規政策體系

D.技術標準體系

（3）空間規劃作為一門學科，它還包含了更多的子體系：

E.空間規劃的價值體系

F.空間規劃知識體系

G.空間規劃職業制度體系

H.空間規劃專業教育體系

（4）從今天向未來的幾十年展望，可能還會誕生第九個體系：

I.空間規劃的數字體系（吳志強，等，2020）

從現有編制的規劃成果類型上來劃分，可以把空間規劃分成三種成果類型：即：總體規劃、詳細規劃、專項規劃。

總體規劃，對一定空間層級的綜合性規劃。如保護、開發、利用、修復全局性安排（彭震偉，等，2020；王新哲，等，2020）。

詳細規劃，對具體地塊用途和開發強度等作出的實施性安排（趙廣英，等，2019）。

專項規劃，針對特定發展和保護的專門規劃。如交通（馬小毅，等，2020）、基礎設施專項規劃（戴慎志，等，2020），江河流域，城市群、都市圈等區域專項規劃（胡劍雙，等，2020），針對自然災害和傳染病的防災健康安全專項規劃。

由此，國土空間規劃也并不是代替城鄉規劃。相反，從各國國土空間規劃的發展歷史來看，城市規劃是國土空間規劃的先導和奠基，是在城市空間規劃積淀的規劃知識基礎上，進一步拓展規劃的空間范圍，發展新的空間成長知識體系。各國國土空間規劃以城市規劃為起點（譚縱波，等，2018；周宜笑，2020；張忠利，2020；荊鋒，等，2020），向上拓展至跨國規劃、國域規劃、省域規劃和區域專項規劃，向下拓展至縣域規劃、鄉鎮規劃和社區規劃，城市規劃歷史上積累的的規劃知識體系構成了國土空間規劃的主體核心內容。

規劃的空間客體，學理上可以概括為“7+1”的八級層級：“7級”即國域級、區域級、省域級、市域級、縣域級、鎮域級與村域社區級；“1級”是指空間規劃在學理上，還可以發展至“跨國”層級。歐洲在1990年代就出現了許多跨國的空間規劃。在我國的一些國境線上的邊境城鎮也出現一些與鄰國城鎮共同編制的空間規劃。我國目前2020年編定的法定國土空間規劃，“對應我國的行政管理體系，分五個層級，就是國家級、省級、市級、縣級、鄉鎮級。當然不同層級規劃的側重點和編制深度是不一樣的，其中國家級規劃側重戰略性，省級規劃側重協調性，市縣級和鄉鎮級規劃側重實施性”。

國土空間規劃的核心職能是對我們的客觀自然世界進行系統的認識，對自己的文明發展進行系統的再認識，并對自己的文明發展所存在的自然世界做出合理、健康、可持續的未來空間安排。

人類的文明發展是從生存的之一需求出發，人類只有對自己文明生存空間所存在的各種潛在的危險有足夠的認識，尤其是自然災害和各種疾病，以及由于群落居住而造成的對于其文明生存的災難進行空間上的防御，以及政治、軍事、技術等其他防御措施在空間上的落實，才能保障支持一個文明生存。只有在空間里提供文明誕生的水、食物和營養，才能哺育和保護一個文明在一定的空間里繁衍發展。因此，空間規劃的起點就是文明生存、安全與繁衍發展的空間安排，這是文明生存的空間底線。

隨著文明的發育，文明會考慮生產空間的分配，這直接涉及到空間的四個基本屬性，也就是土地空間支撐生產的權屬、大小、品質和功能使用適宜性。這是一個文明發展中對土地空間必須掌握的、不可缺失的四個關鍵屬性。

一個文明在滿足了其生存、生產的需求，在其文明的邊界不斷擴大之后，會認識文明的空間邊界繼續擴大的巨大代價。由此，空間內部的階層分化是必然的。一個文明對于其空間內部使用的不均衡性，也可以顯示在其社會主體、社會形態和社會資產對于空間上的分異。所以空間規劃是有空間邊界的，空間規劃不僅僅是對自然條件的對應關系，也必須解決一個文明空間內部社會各階層的均好問題，關注社會弱勢群體的受益，今天我們用人民性來說明這一個空間規劃原則。

回顧空間規劃，空間秩序要求的發展歷史，才能理解一個文明的空間規劃構成的基本要素。

綜上空間規劃與文明發展歷史，我們可以肯定的是：空間規劃源自于對于文明的生存安全保障，對于文明發展的空間基本屬性辨識，對于文明發展的生產空間及其支撐。在認識到改變文明生存空間邊界的巨大代價之后，可以看到文明內部的空間社會分化，社會性和人民性成為空間規劃的重要要素。

為了一個文明的更高級的發展，解決內外的、自然的、社會的、經濟的可能存在的對文明的威脅問題，必須對其未來狀態做出提前的安排，以使得文明生存空間的內外關系走上全面的、全民的（梁鶴年，2020）、普惠的、可持續的發展（趙燕菁，2019；楊保軍，等，2019），這都成為空間規劃價值體系中最重要的原則，這也直接回答了我們為什么要架構國土空間規劃體系的原因。

在國家走上現代社會后，其治理能力不僅僅城鄉，也包含更大的空間要素，如海洋、森林等，我們在一些現代國家建構的歷史中，看到了在城鎮化率60%左右架構整個國家空間體系的案例，如德國。因此，國土空間規劃制度的建立也是一個國家現代治理制度建設中不可缺失的重要構成部分。

基于以上對于空間、文明、以及文明發展未來所需要空間的理性安排的基本認識，我們可以看到空間規劃編制質量關鍵在于對一個文明未來發展在有限的空間資源中可持續的發展，也就是在有限的空間里做趨向于更佳的文明發展的安排（吳志強，劉朝暉，2014）。

具體可以把這種空間安排分作為空間的自然效益、空間的社會效益、以及空間的經濟效益，三項效益合攏可以稱為“空間效益”。

對于文明人類一直是和各文明創造的城市相關，城市是人類文明最偉大的創造，城市集聚了文明的精神財富和物質財富，以及人才財富。因此，空間規劃是否將自然要素、社會要素和經濟要素等文明成果科學合理地安排在密集的城市空間中，直接反映了一個文明對空間使用的水平。看一下一個城市的空間安排、空間規劃的結果和狀態，就知道這個文明對空間使用的高度。

2017年，德國頒布《空間秩序法（Raumordnungsgesetz）》（圖1），由三個詞構成：“raum”（空間）、“ordnung”（秩序）、“gesetz”（法），直接把規劃的目的：保持空間的有序性，反應到了規劃法的名字和要義上（周宜笑，2020）。這是針對德國總體的國土空間主干法，包含了三大部分：空間規劃的指導思想，空間規劃的任務要求，對各個州空間規劃的要求。其中對于空間規劃的環境評價包含了：

（1）人類健康

（2）動物植物生物多樣性

（3）土壤、水、空間、氣候和景觀

（4）歷史文化和其他有形資產

圖1 德國頒布《空間秩序法（Raumordnungsgesetz）》

不可缺失的是一個文明對自己的文明發展史中的歷史創造給予的充分的尊重，以保護自己的文明基因、文明的未來發展提供創新的動力。國土空間規劃的評價，首先是應該有一個評價的系統性思維，除了對于空間自然要素的投入以及規劃創造性、文明的成果的投入，還應該有對產出的生態效益、經濟效益、社會效益的系統評價。

系統性是空間規劃走向科學的最重要的思想工具。幾乎所有的空間規劃的失敗都是源自于在空間多維系統中對于個別要素過分強調，造成了系統整體的偏頗。在一個發展時期中只看到某項要素的重要，而忽視了系統中其他要素的滋養，都會導致空間規劃的失敗，從而造成對文明發展的傷害。

空間規劃的評價是指揮棒，是指針，評價系統應該是全方位的、系統性的（魏旭紅，等，2019；孫澄，等，2020），而不是僅僅強調兩項、三項，我們相信未來會走向全系統評價，這才能保障未來規劃全要素、全系統的安排（孫施文，2020）。當然，全系統評價在某一個發展階段也可以強調某個階段突出某些要素，其在系統中間的階段性引領作用。這在中醫的復方配置思想中，可以得到充分的挖掘和學習，君、臣、使、佐，構成的系統性和作用的組合搭配也是空間規劃方案的要義。

在一個文明形態從自然的物質世界、走到文明創造的物質世界、社會世界和技術世界、精神世界的同時，今天我們又迎來了一個數字世界的時代。

數字世界將影響我們對空間的學習、感知和迭代物理空間和社會空間，人類文明從未有過這樣的數字世界。同時在我們的空間規劃中，也存在三個空間：即物理空間、社會空間和數字空間。

隨著數字世界的不斷發展，空間規劃本身將被大量智化（吳志強，2018），可能會產生革命性的、顛覆性的、規劃的工具，在我們的空間對象發生變化、演進：從空間規劃中的城市出發走向鄉村、從城鄉走向海洋森林，從點狀走向國域的滿覆蓋，從主要素走向全系統的思考方式，可以看到未來空間規劃自身的數字化、信息化、智能化的發展成為必然。

當然，對于空間規劃建構，除了以上五個哲學問題之外，還一定會有更多的基本思想問題需要加以解答和梳理，國土空間規劃的哲學問題是一個嚴謹的命題、也是基礎性的問題，需要所有學者一起來認真嚴肅討論。本文只是筆者粗淺的認識，是學習了許多學者的文章之后的感悟，觀點難免有不成熟之處。若有偏頗的觀點，希望同行給予批評指正，共同構建中國國土空間規劃的基本思想內核。

（根據作者在“第十七屆中國城市規劃學科發展論壇”上的演講整理）