自然資源部測繪發展研究中心

對我國地理信息施行分類管理的建議

        目前，在測繪成果管理實踐中，長期面臨著以保密為前提，“一管就死、一放就亂”的情形。所謂“一管就死”就是一旦對測繪成果嚴加管理，就會削弱測繪成果和服務的供給數量，導致無法滿足經濟社會發展需求；所謂“一放就亂”是指一旦放開測繪成果管理，可能使得各種違反法律法規行為得不到有效制止，國家安全遭受侵害，同時測繪成果產品和服務質量得不到保障、亂象叢生。因此，迫切需要尋找一種科學的方式，在維護地理信息安全的前提下，有效推動測繪成果的社會化應用。

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        1、以保密為之一原則的實質

        涉密地理信息之所以保密，在于其所表達的現實地理要素是屬于國家秘密，例如軍事設施等，也在于其表達的空間尺度（精度、分辨率、范圍）超出一定指標限定，可能會危害國家安全。測繪地理信息工作歷來與軍事斗爭密切相關，是國防建設的重要組成部分，在過去很長一段時間內，測繪服務的主要對象是國防建設，生產了大量“軍品”測繪成果。直至今日，大多數測繪成果尤其是基礎地理信息，在生產伊始就處于“保密”狀態，需要按照“軍品”進行嚴格管理。這主要由于長期以來，一方面我國的基礎地理信息都是按照要素類進行分層，將涉密內容和非涉密內容放在一個圖層，自然而然地就屬于涉密成果；另一方面，我國的基礎地理信息是按照比例尺進行采集和管理，在2020年《測繪管理工作國家秘密范圍的規定》修訂前，比例尺是定密的主要依據，公開使用前都要按照相關規定進行無差別化的保密技術處理，不可避免地產生“一刀切”的現象。

        2、施行分類管理的必要性

        在我國國防工業領域，早在改革開放之后就開始實施了“ *** 民”改革，國防科工委從建立時隸屬于中央軍委，到轉變為國務院組成部門，再縮編為工信部所屬國防科工局。歷經30多年的發展，我國國防工業的管理由產品經濟向商品經濟轉變，核、航空、電子、兵器、航天、船舶等工業領域已經融入國家大工業格局，充分引入市場競爭、甚至參與全球化競爭。截至目前，我國軍工企業生產“軍品”和“民品”比重大約為3比7，絕大部分“民品”都是在“軍品”已有技術和設備基礎上采用不同工藝開發的，例如北斗衛星導航系統、高分系列遙感衛星等一系列技術突破和產業化應用均得益于“ *** 民”的成功實踐。

        在測繪地理信息領域，測繪成果“軍品”和“民品”與國防工業產品類似，在本質上所采用的技術、設備和數據庫是相同的，差別在于生產流程、屬性內容、精度指標。國際許多國家例如美國、印度、法國、荷蘭等國家均采用“軍民分版”的方式，在標準的空間數據基礎設施基礎上，分別制作帶密級軍用版地理信息產品及面向社會公眾的刪除涉密敏感信息的民用版產品。過去，受限于以比例尺為主要依據的保密策略，我國服務經濟社會發展的“民品”測繪成果并未從“軍品”中剝離出來。2020年7月新修訂的《測繪管理工作國家秘密范圍的規定》出臺，明確了以“屬性為主、兼顧精度”，以及對數字化產品采取分要素定密管控的原則，為“軍民分版”掃除了制度障礙。

        經過上述分析，“軍民分版”的核心在于——建立地理信息分類管理制度，對地理要素進行細化分層，將涉及不同程度國家安全的地理要素進行分類，不同類別的要素分別采取不同的管理策略和措施，這樣才能從根本上解決“軍民分版”問題，從而有效促進測繪成果的社會化應用。

        3、劃分原則

        目前，我國已出臺了《測繪管理工作國家秘密范圍的規定》《公開地圖內容表示若干規定》《公開地圖內容表示補充規定（試行）》《基礎地理信息公開表示內容的規定（試行）》《遙感影像公開使用管理規定（試行）》等規范性文件，形成了一套較為完備的地理信息分類管理的政策依據。我國地理信息分類應考慮以地理要素表達內容與空間尺度相結合，以對于國家安全的重要程度為評價核心，充分考慮數據活動主體、數據類型、保護價值、管理需求等因素。按照現行法律法規，劃分原則粗略應包括以下幾方面。

        之一，測繪成果中相關地理要素符合《測繪地理信息管理工作國家秘密范圍的規定》（以下簡稱95號文）附件中國家秘密事項規定的指標和內容要求，授予不同的保密等級，按對應密級管理要求進行管理。

        第二，測繪成果中的相關地理要素不符合95號文附件要求，但符合下列條件，納入非涉密、但不予公開范疇，按照工作秘密進行管理：（1）符合《公開地圖內容表示若干規定》《公開地圖內容表示補充規定（試行）》《基礎地理信息公開表示內容的規定》《遙感影像公開使用管理規定（試行）》等文件要求，相關地理要素屬于相關法律法規明確限制表達或不宜公開的，或技術指標（位置精度、等高距、地面分辨率等）超過限定值的，或屬于重要地理信息數據但未經批準公開的；（2）其他法律法規、部門規章不予公開的內容，或不符合上述條件，但確對國家安全、公共安全、經濟安全和社會穩定的造成危害的。在上述劃分基礎上，依據對于安全的重要程度以及其他因素，進一步細化非涉密非公開地理要素的分類。

        第三，不含符合上述要求的地理要素的測繪成果，均為公開測繪成果。

        第四，與測繪成果存在緊密關聯的自然資源數據；以及涉及自然資源行政機關內部事務或屬于在履行管理職能過程中形成的過程性地理信息，例如自然資源“一張圖”、自然管理業務工作中形成的各類影像、底圖和統計信息等過程數據等；對于涉及個人隱私、商業秘密的地理信息，例如不動產登記圖件等。上述均采用相關測繪成果的劃分規則確定類別。

        4、工作建議

        一是研究建立科學、合理的評價指標體系，根據地理要素對于國家安全的威脅尺度，結合空間尺度、幾何特征、屬性、時間、范圍等因素綜合劃分類型，制定地理信息分類指南。

        二是加快編制和加工公眾版測繪成果，按照“以公開是常態，不公開是例外”原則，盡可能地擴大公眾版測繪成果的開放力度，推出更大尺度公眾版測繪成果。完善基礎地理信息生產流程，使其具備統一獲取、統一處理、根據保密和公開要求按需產出的能力。

        三是在后續《基礎地理信息公開表示內容的規定（試行）》《公開地圖內容表示若干規定》等修訂工作中，制定非公開地理信息管理目錄或公開地理信息負面清單，考慮與國家層面數據安全要求的銜接，研究地理信息領域重要數據目錄的編制問題。